NACRT ZAKONA O PROFESIJAMA OD POSEBNOG INTERESA ZA REPUBLIKU SRBIJU I USLOVIMA ZA NJIHOVO OBAVLJANJE: Agencija za borbu protiv korupcije smatra da uslovi da bi se neka profesija smatrala profesijom od posebnog interesa, kao i uslovi za njeno obavljanje, moraju biti detaljno i jasno uređeni zakonskim odredbama. Nažalost, to nije slučaj, imajući u vidu da su odredbe Nacrta zakona neprecizne, omogućavaju različita tumačenja, te daju široka diskreciona ovlašćenja ministarstvima i Vladi, uključujući tu i donošenje akata suprotnih odredbama važećih zakona, bez propisivanja odgovarajućih mehanizama kontrole

Mišljenje Agencije za borbu protiv korupcije o proceni rizika korupcije u odredbama Nacrta zakona o profesijama od posebnog interesa za Republiku Srbiju i uslovima za njihovo obavljanje

I Opšta procena rizika korupcije

Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja pripremilo je Nacrt zakona, čiji je predmet utvrđivanje posebnih uslova u pogledu formalnih i profesionalnih kvalifikacija za obavljanje profesija od posebnog interesa za Republiku Srbiju, kao i postupak utvrđivanja ispunjenosti uslova za obavljanje tih profesija.

Prema obrazloženju, s obzirom na to da se u postupku priznavanja strane visokoškolske isprave radi zapošljavanja ne može tražiti polaganje dodatnih ispita kojim bi se nadoknadile nedostajuće kompetencije, ukazala se potreba za uvođenjem tela koje bi vršilo proveru ispunjenosti uslova i koje bi omogućilo naknadno sticanje potrebnih kompetencija, za pristup obavljanju određene profesije. Kako je istaknuto, ovakva situacija stvara potrebu da se izvrši određena standardizacija minimalnih kompetencija koje su neophodne za obavljanje određene profesije. U tom smislu, potrebno je propisati pravni osnov kako bi ministarstva nadležna za određene profesije mogla da propišu minimalne kompetencija potrebne za njihovo obavljanje. Na kraju, kako je napomenuto, potrebno je propisati i pravni osnov za donošenje akta Vlade u kojem bi bile navedene sve profesije kod kojih su uslovi i pristup za njihovo obavljanje uređeni zakonom ili drugim propisom.

Agencija za borbu protiv korupcije smatra da uslovi da bi se neka profesija smatrala profesijom od posebnog interesa, kao i uslovi za njeno obavljanje, moraju biti detaljno i jasno uređeni zakonskim odredbama. Nažalost, to nije slučaj, imajući u vidu da su odredbe Nacrta zakona neprecizne, omogućavaju različita tumačenja, te daju široka diskreciona ovlašćenja ministarstvima i Vladi, uključujući tu i donošenje akata suprotnih odredbama važećih zakona, bez propisivanja odgovarajućih mehanizama kontrole. Dodatno, kao što uostalom proizilazi iz obrazloženja Nacrta zakona, očigledna je tendencija da se ministarstvima prepusti da svojim aktima urede pitanje uslova za obavljanje profesija od posebnog interesa.

II Procena rizika korupcije u pojedinim odredbama Nacrta zakona

U ovom delu mišljenja sledi prikaz nedostataka i rizika korupcije u pojedinim odredbama Nacrta zakona.

Član 2.

Ovaj član odnosi se na značenje pojmova koji se koriste u Nacrtu zakona. Prema tački 1, profesija od posebnog interesa za Republiku Srbiju predstavlja profesionalnu delatnost ili skup profesionalnih delatnosti kod kojih je pristup i obavljanje, odnosno način obavljanja delatnosti na osnovu zakonskih, podzakonskih ili drugih akata donetih na osnovu zakonskih ovlašćenja, neposredno ili posredno uslovljen posedovanjem određenih profesionalnih kvalifikacija, kao i profesionalna delatnost ili skup profesionalnih delatnosti kojima se bave članovi stručnih organizacija sa profesionalnim nazivom. Predložena definicija je nedovoljno precizna i podložna različitim tumačenjima u praksi. Najpre, jasno je da je za obavljanje bilo koje profesionalne delatnosti neophodno imati izvesne odgovarajuće kvalifikacije, pa se postavlja pitanje šta podrazumeva formulacija neposredno ili posredno uslovljen posedovanjem određenih profesionalnih kvalifikacija. Dodatno, nejasno je šta predstavlja pristup profesionalnoj delatnosti, kao i po čemu se razlikuje obavljanje delatnosti od načina obavljanja delatnosti. Na kraju, upitno je da li članstvo u stručnim organizacijama sa profesionalnim nazivom treba da bude merodavno za sticanje statusa profesije od posebnog interesa za Republiku Srbiju, ili ne. Kako bi se otklonili pomenuti nedostaci, neophodno je izmeniti i precizirati ovu definiciju.

Tačkom 2. uslovi za obavljanje profesije od posebnog interesa definisani su kao skup formalnih i profesionalnih kvalifikacija za obavljanje određene uređene profesije, koji su propisani zakonom ili podzakonskim aktom. Ova definicija je uopštena i podložna različitim tumačenjima u praksi. Pored toga, važno je napomenuti da uslovi za obavljanje profesija od posebnog interesa moraju biti uređeni isključivo zakonskim odredbama, a ne, kako je to predloženo, i podzakonskim aktima. Imajući u vidu sve navedeno, neophodno je izmeniti ovu definiciju i jasnije odrediti uslove za obavljanje profesija od posebnog interesa.

Tačkom 6. predviđeno je da je nadležno telo ono koje je aktom nadležnog ministarstva određeno za sprovođenje postupka ispunjenosti uslova za obavljanje profesionalne delatnosti koje omogućuje pristup profesijama od posebnog interesa. Slično kao i u prethodna dva slučaja, ova odredba je nedovoljno precizna, pa je neophodno pojasniti o kojem telu i kakvom postupku se radi.

Članovi 3. i 4.

Prema članu 3, pod profesijama od posebnog interesa u smislu ovog zakona, podrazumevaju se profesije koje su utvrđene zakonom ili drugim propisima donetim pre stupanja na snagu ovog zakona, dok nadležna ministarstva mogu predlagati nove profesije od posebnog interesa ukoliko je njihovo obavljanje od posebnog interesa za Republiku Srbiju; obavljanje profesije zahteva precizno poznavanje pravnog sistema i pozitivnih propisa Republike Srbije i kada je savetovanje, odnosno pomoć u vezi sa poznavanjem pravnog sistema i pozitivnih propisa Republike Srbije stalni i bitni sadržaj obavljanja te profesije; postoji drugi uslov utvrđen zakonom.

Na ovaj način, ministarstvima su data široka diskreciona ovlašćenja u pogledu predlaganja liste profesija od posebnog interesa. Pre svega, pomenuti uslovi, koji ministarstvima pružaju mogućnost da bez propisanih kriterijuma predlažu nove profesije od posebnog interesa, su neprecizni i nelogični. Konkretno, prvi uslov za predlaganje nove profesije od posebnog interesa je taj da je njeno obavljanje od posebnog interesa za Republiku Srbiju. Dakle, prema predloženom rešenju, ministarstvo ima mogućnost da predloži kao profesiju od posebnog interesa onu, za koju, bez prethodno propisanih kriterijuma, proceni da je njeno obavljanje od posebnog interesa. Dodatno, uslov koji obuhvata precizno poznavanje pravnog sistema i pozitivnih propisa Republike Srbije i kada je savetovanje, odnosno pomoć u vezi sa poznavanjem pravnog sistema i pozitivnih propisa Republike Srbije stalni i bitni sadržaj obavljanja te profesije jedino se može ticati profesija povezanih sa radom pravosudnih organa i drugih organa javne vlasti, pa se postavlja pitanje koje bi to bile nove profesije od posebnog interesa koje bi zadovoljile ovaj uslov.

S druge strane, članom 4. predviđeno je da Vlada, na predlog ministarstava, utvrđuje listu profesija od posebnog interesa u Republici Srbiji. Na ovaj način, ministarstvima i Vladi se omogućava da utvrđuju nove profesije od posebnog interesa, bez prethodno jasno propisanih uslova i kriterijuma. Kao što je već napomenuto, Agencija je mišljenja da je, umesto predloženog rešenja, Nacrtom zakona neophodno posebno urediti pitanje uslova za utvrđivanje profesija od posebnog interesa, odnosno da je zakonskim odredbama potrebno odrediti koje su to profesije. Dodatno, čak i ukoliko bi se prihvatilo da Vlada, na predlog ministarstava utvrđuje listu profesija od posebnog interesa, ukazujemo da Nacrt zakona ne uređuje preciznije postupak utvrđivanja te liste. Kako bi se otklonili pomenuti nedostaci, Agencija je mišljenja da je neophodno izmeniti ove odredbe tako što će se precizno odrediti uslovi i postupak za utvrđivanje liste profesija od posebnog interesa, ili tako što će se ove odredbe brisati, a zakonskim odredbama odrediti koje su to profesije od posebnog interesa za Republiku Srbiju.

Član 5.

Stavom 1. propisano je da se uslovi za obavljanje profesija od posebnog interesa utvrđuju zakonom ili podzakonskim aktom, dok je u stavu 2. navedeno da nadležno ministarstvo utvrđuje bliže uslove u pogledu formalnih i profesionalnih kvalifikacija za obavljanje profesije od posebnog interesa, uključujući minimum potrebnih kompetencija stečenih na odgovarajućem nivou obrazovanja, a naročito u oblastima medicine, obrazovanja, prava i bezbednosti. S obzirom na to da je pitanje uslova za obavljanje profesija od posebnog interesa neophodno utvrditi zakonskim odredbama, a ne podzakonskim aktima, preporuka je da se u stavu 1. brišu reči ili podzakonskim aktima, kao i da se stav 2. izmeni, ili briše.

Stavom 3. predviđeno je da nadležno ministarstvo, aktom o bližim uslovima u pogledu formalnih i profesionalnih kvalifikacija za obavljanje profesije od posebnog interesa, utvrđuje, pored ostalog, i sastav i način rada nadležnog tela za sprovođenje postupka utvrđivanja ispunjenosti uslova za obavljanje profesije od posebnog interesa. Na ovaj način, nadležnom ministarstvu pružena su široka diskreciona ovlašćenja u pogledu formiranja (izbora i mandata članova) tela, kao i uređenja postupka utvrđivanja ispunjenosti uslova za obavljanje profesije od posebnog interesa. U cilju otklanjanja ovih nedostataka, neophodno je izmeniti i dopuniti ove odredbe pravilima o formiranju tela i postupku utvrđivanja ispunjenosti uslova za obavljanje profesije od posebnog interesa.

Prema stavu 5. za profesije od posebnog interesa koje su utvrđene propisima donetim do stupanja na snagu ovog zakona, nadležni ministar može doneti akt kojim će na drugačiji način propisati uslove za obavljanje profesije od posebnog interesa, ukoliko je to neophodno za ostvarivanje prava na obavljanje te profesije. Ovakvo rešenje je apsolutno neprihvatljivo, s obzirom na to da ne sadrži jasne kriterijume za postupanje ministarstava i pruža im preširoka diskreciona ovlašćenja, tj. omogućava da s namerom donose akte suprotne postojećim zakonima. Imajući to u vidu, smatramo da je neophodno brisati ovu odredbu.

Član 9.

Ovim članom propisani su rokovi za donošenje podzakonskih akata. Stavom 1. predviđeno je da će podzakonski akt kojim Vlada, na predlog nadležnih ministarstava, utvrđuje listu profesija od posebnog interesa u Republici Srbiji biti donet u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona, dok će, prema stavu 2, podzakonske akte, kojima se uređuju bliži uslovi u pogledu formalnih i profesionalnih kvalifikacija za obavljanje profesije od posebnog interesa, nadležna ministarstva doneti do dana ulaska Srbije u Evropsku uniju.

Pre svega, jasno je da je bez blagovremenog donošenja podzakonskih akata onemogućeno potpuno i adekvatno sprovođenje Nacrta zakona. Imajući to u vidu, ukoliko se ostane pri predloženom rešenju da Vlada na predlog nadležnih ministarstava utvrđuje listu profesija od posebnog interesa u Republici Srbiji, ukazujemo da je neophodno da ovaj akt bude pripremljen i donet u kraćem roku od onog koji je predviđen – na primer u roku od tri meseca od dana stupanja na snagu ovog zakona.

U pogledu stava 2, s obzirom na to da se uslovi za obavljanje profesija od posebnog interesa moraju utvrditi zakonskim odredbama, a ne podzakonskim aktima, potrebno je brisati ovu odredbu, ili, ukoliko bi predmet tih akata bila detaljnija pravila postupka utvrđivanja ispunjenosti uslova za obavljanje profesije od posebnog interesa, jasno propisati primeren rok za donošenje tih akata.

Član 10.

Ovim članom predviđeno je da danom početka primene podzakonskog akta kojim ministarstvo utvrđuje bliže uslove u pogledu formalnih i profesionalnih kvalifikacija za obavljanje profesije od posebnog interesa, odnosno akta kojim će nadležno ministarstvo na drugačiji način propisati uslove za obavljanje profesija od posebnog interesa, utvrđenih propisima donetim do stupanja na snagu ovog zakona, prestaju da važe odgovarajuće odredbe posebnog zakona. Ovakvo rešenje je neprihvatljivo, s obzirom na to da nadležnom ministarstvu pruža preširoka diskreciona ovlašćenja, koja obuhvataju i donošenje akata koji su po svom sadržaju suprotni odredbama važećih zakona. Imajući u vidu sve navedeno, Agencija smatra da je neophodno brisati ovu odredbu.

III Zaključak

Predmet Nacrta zakona je utvrđivanje posebnih uslova u pogledu formalnih i profesionalnih kvalifikacija za obavljanje profesija od posebnog interesa za Republiku Srbiju, kao i postupak utvrđivanja ispunjenosti uslova za obavljanje tih profesija.

Uslovi da bi se neka profesija smatrala profesijom od posebnog interesa, kao i uslovi za njeno obavljanje, moraju biti detaljno i jasno uređeni zakonskim odredbama. Nažalost, to nije slučaj, imajući u vidu da su odredbe Nacrta zakona neprecizne, omogućavaju različita tumačenja, te daju široka diskreciona ovlašćenja ministarstvima i Vladi, uključujući tu i donošenje akata suprotnih odredbama važećih zakona, bez propisivanja odgovarajućih mehanizama kontrole. Dodatno, očigledna je tendencija da se ministarstvima prepusti da svojim aktima urede pitanje uslova za obavljanje profesija od posebnog interesa.

Agencija za borbu protiv korupcije smatra da bi otklanjanje identifikovanih nedostataka i rizika korupcije doprinelo stvaranju adekvatnog pravnog okvira u ovoj oblasti.