NACRT ZAKONA O IZMENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O ZAPOSLENIMA U AUTONOMNIM POKRAJINAMA I JEDINICAMA LOKALNE SAMOUPRAVE: Agencija za borbu protiv korupcije ističe da pojedine odredbe Nacrta zakona sadrže izvesne nedostatke i rizike korupcije koji se tiču, pre svega, upotrebe nepreciznih formulacija, davanja ovlašćenja organima javne vlasti da određena pitanja bliže urede podzakonskim aktima, iako bi ih trebalo urediti zakonskim odredbama, nepostojanja rokova i postojanja pravnih praznina

I Opšta procena rizika korupcije

Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave pripremilo je Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, povodom kojeg je nedavno održana javna rasprava.

Predmet Nacrta zakona su izmene i dopune Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016 - dalje: Zakon), pre svega, u delu koji se odnosi na donošenje i sprovođenje programa stručnog usavršavanja u jedinicama lokalne samouprave.

Kako je navedeno u obrazloženju Nacrta zakona, donošenjem Strategije stručnog usavršavanja zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave u Republici Srbiji ("Sl. glasnik RS", br. 27/2015), utvrđeni su ciljevi na kojima treba da se zasniva "uspostavljanje usklađenog, trajnog i održivog sistema stručnog usavršavanja zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave". Ovi ciljevi, prema obrazloženju, treba da doprinesu povećanju nivoa znanja i veština zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave neophodnih za ostvarivanje osnovnih postulata moderne lokalne samouprave i "principa Evropskog administrativnog prostora", odnosno sposobnosti da se "sprovedu obaveze koje proističu iz članstva Republike Srbije u Evropskoj uniji".

Istovremeno, prepoznata je potreba da se sistem stručnog usavršavanja u jedinicama lokalne samouprave uskladi sa sistemom stručnog usavršavanja u drugim segmentima javne uprave, te je ukazano da je ovaj cilj moguće ostvariti u okviru centralne nacionalne institucije za stručno usavršavanje, na osnovu jedinstveno utvrđenih programa stručnog usavršavanja. Na kraju, istaknuto je da je neophodno izmeniti ili dopuniti pojedine odredbe Zakona radi preciziranja i obezbeđivanja celovitosti sistema koji uređuje, odnosno omogućavanja nesmetanog ostvarivanja prava i obaveza utvrđenih Zakonom.

Iako Nacrt zakona sadrži značajne novine, koje bi trebalo da doprinesu reformi sistema stručnog usavršavanja i daljoj profesionalizaciji javne uprave, Agencija za borbu protiv korupcije ističe da pojedine odredbe sadrže izvesne nedostatke i rizike korupcije koji se tiču, pre svega, upotrebe nepreciznih formulacija, davanja ovlašćenja organima javne vlasti da određena pitanja bliže urede podzakonskim aktima, iako bi ih trebalo urediti zakonskim odredbama, nepostojanja rokova i postojanja pravnih praznina.

II Procena rizika korupcije u pojedinim odredbama Nacrta zakona

U ovom delu mišljenja sledi prikaz nedostataka i rizika korupcije u pojedinim odredbama Nacrta zakona.

Član 2.

Ovim članom predviđena je izmena člana 14. stav 7. Zakona. Konkretno, umesto važećeg rešenja, kojim je propisano da funkcioneru prestaje radni odnos prestankom funkcije, odnosno danom prestanka obaveze vršenja dužnosti, predloženo je da se ova odredba dopuni tako što će se predvideti da funkcioneru može prestati radni odnos i nakon proteka roka u kojem ima pravo na naknadu plate. (Prema Zakonu, funkcioner ima pravo na naknadu plate u trajanju od tri meseca, u visini plate koju je imao u vreme prestanka funkcije, s tim da se ovo pravo može izuzetno produžiti do tri meseca ukoliko u tom vremenu funkcioner stiče pravo na penziju. S druge strane, ovo pravo prestaje pre isteka roka od tri meseca, zasnivanjem radnog odnosa ili sticanjem prava na penziju prema propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju.)

Imajući u vidu da se na ovaj način, bez jasnog obrazloženja, funkcioneri u organima autonomnih pokrajina i jedinicama lokalne samouprave stavljaju u privilegovan položaj u odnosu na funkcionere na republičkom nivou, za koje nije predviđeno ovakvo rešenje, smatramo da bi trebalo razmotriti brisanje predložene odredbe.

Član 122.

Ovaj član tiče se kriterijuma, merila i načina utvrđivanja potreba za stručnim usavršavanjem. Stavom 1. propisano je da potreba za stručnim usavršavanjem postoji naročito ako se, pored ostalog, u organu jedinice lokalne samouprave kasni sa izvršavanjem utvrđenih obaveza ili postupanjem u utvrđenim rokovima – u najmanje 10% obaveza i postupaka, te ako rukovodilac organa jedinice lokalne samouprave oceni da opšte stanje u oblasti kojom rukovodi ukazuje na potrebu stručnog usavršavanja zaposlenih. S obzirom na to da bi kriterijumi za utvrđivanje potrebe za stručnim usavršavanjem trebalo da budu što je moguće objektivniji i precizniji, ukazujemo da je u ovoj odredbi najpre neophodno jasno odrediti ko utvrđuje da li se u organu jedinice lokalne samouprave kasni sa izvršavanjem utvrđenih obaveza ili postupanjem u utvrđenim rokovima – u najmanje 10% obaveza i postupaka. Pored toga, u cilju ograničavanja diskrecionih ovlašćenja rukovodioca organa jedinice lokalne samouprave i propisivanja jasnih kriterijuma za utvrđivanje potreba za stručnim usavršavanjem, neophodno je izmeniti formulaciju ako rukovodilac organa jedinice lokalne samouprave oceni da opšte stanje u oblasti kojom rukovodi ukazuje na potrebu stručnog usavršavanja zaposlenih.

Prema stavu 3, Nacionalna akademija sprovodi postupak utvrđivanja potreba za stručnim usavršavanjem koje je u vezi sa kontinuiranim stručnim usavršavanjem u jedinicama lokalne samouprave i obukom rukovodilaca, u saradnji sa Savetom, kao i odgovornim licima za poslove upravljanja kadrovima u organima jedinica lokalne samouprave, a razmatra ih i usvaja Programski savet Nacionalne akademije.

Nacrt zakona, međutim, ne određuje dovoljno jasno koja je uloga pomenutih subjekata u postupku utvrđivanja potrebe za stručnim usavršavanjem. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se Nacrtom zakona detaljnije uredi uloga Nacionalne akademije i ostalih subjekata u ovom postupku.

Član 122a

Ovim članom uređeno je pitanje opšteg programa obuke. Stavom 6. propisano je koje teme naročito obuhvata opšti program kontinuiranog stručnog usavršavanja u jedinicama lokalne samouprave, dok je u stavu 7. navedeno da taj program za jednu od ovih tema - Evropska unija, Nacionalna akademija priprema, sprovodi i razvija u saradnji sa službom Vlade za koordinaciju poslova Vlade u pristupanju Evropskoj uniji. S obzirom na to da program kontinuiranog stručnog usavršavanja državnih službenika u državnim organima obuhvata i specifične teme, kao što su zaštita ljudskih prava i borba protiv korupcije, nejasno je zašto je predloženim rešenjem napravljen izuzetak samo u pogledu tematske oblasti Evropska unija, tj. zašto nije predviđeno da će program i za pomenute teme Nacionalna akademija pripremati, sprovoditi i razvijati u saradnji sa relevantnim državnim organima, ili službama Vlade. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se Nacrtom zakona predvidi da će i program za ostale tematske oblasti, kao što su zaštita ljudskih prava i borba protiv korupcije, biti pripreman u saradnji sa relevantnim državnim organima, ili službama Vlade.

Stavom 9. predviđeno je da sektorski program kontinuiranog stručnog usavršavanja priprema, i razvija Savet, u saradnji sa Nacionalnom akademijom, a sprovodi ga jedinica lokalne samouprave, koja može odlučiti da ga sprovede samostalno ili da njegovo sprovođenje poveri Nacionalnoj akademiji ili drugom sprovodiocu obuka u skladu sa zakonom. Međutim, Nacrtom zakona nisu propisani kriterijumi za odlučivanje jedinice lokalne samouprave o tome da li će sektorski program kontinuiranog stručnog usavršavanja sprovesti samostalno, ili ne. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se ova odredba dopuni tako što će se propisati kriterijumi po kojima će jedinica lokalne samouprave odlučivati o sprovođenju sektorskog programa kontinuiranog stručnog usavršavanja.

Član 122v

Ovaj član odnosi se na posebne programe obuke. Prema stavu 2, jedinica lokalne samouprave, u skladu sa ovim i posebnim zakonom, a u neposrednoj saradnji sa Nacionalnom akademijom, može da odluči da poseban program obuke: samostalno programira i sprovodi; da taj program programira Nacionalna akademija, odnosno da preuzme pripremljen program Nacionalne akademije, a samostalno ga sprovodi; da sama programira, a da sprovođenje poveri Nacionalnoj akademiji, te da taj program programira i sprovede Nacionalna akademija. Slično kao i kod prethodnog člana, ukazujemo da Nacrtom zakona nisu propisani kriterijumi za odlučivanje jedinice lokalne samouprave o tome kako će programirati i sprovesti poseban program obuke. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se ova odredba dopuni tako što će se propisati kriterijumi po kojima će jedinica lokalne samouprave odlučiti o programiranju i sprovođenju posebnog programa obuke.

Član 122đ

Ovim članom uređeno je donošenje programa stručnog usavršavanja. Stavom 1. predviđeno je da Opšti program obuke i Program obuke rukovodilaca, za svaku godinu donosi Vlada, na predlog Nacionalne akademije, po pribavljenom mišljenju Saveta. S druge strane, prema stavu 2, posebne programe obuke, za svaku godinu, donosi rukovodilac po pribavljenom mišljenju Saveta. Međutim, ovim odredbama nisu propisani rokovi za donošenje pomenutih programa, odnosno za pribavljanje mišljenja Saveta, niti je jasno predviđeno da li mišljenje Saveta mora biti pozitivno. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se ove odredbe dopune na taj način što će se predvideti rokovi za donošenje Opšteg programa obuke, Programa obuke rukovodilaca, posebnih programa obuke, kao i za dostavljanje mišljenja Saveta, te precizirati da li mišljenje Saveta u oba slučaja mora biti pozitivno.

Član 122ž

Ovaj član tiče se predavača, drugih realizatora i sprovodilaca programa. Stavom 2. propisano je da predavači mogu biti iz sastava zaposlenih u Nacionalnoj akademiji, pod uslovom da su prethodno akreditovani pod opštim uslovima akreditacije predavača. S obzirom na to da prema Nacrtu zakona o Nacionalnoj akademiji za stručno usavršavanje u javnoj upravi članovi stručnih tela ove akademije, koji učestvuju u vršenju selekcije predavača, mogu biti zaposleni u toj instituciji, predloženo rešenje stvara mogućnost da ova lica ocenjuju i biraju za predavače svoje kolege. U cilju otklanjanja ovog nedostatka i rizika za nastanak zloupotreba u praksi, preporuka je da se ova odredba briše.

Član 122z

Ovaj član odnosi se na selekciju i akreditaciju predavača i drugih realizatora i sprovodilaca programa. Prema stavu 2, selekcija predavača sprovodi se iz reda stručnjaka relevantnih u oblasti koja je deo programa stručnog usavršavanja, prvenstveno iz reda zaposlenih u državnim organima i organima jedinica lokalne samouprave, dok je u stavu 3. navedeno da se predavač selektuje na osnovu stručnog, radnog i predavačkog iskustva u predmetnoj oblasti za koju se prijavljuje, objavljenih radova iz relevantne stručne oblasti, provere trenerskih veština, kao i uspeh u programu obuke predavača.

Ovim odredbama nije preciznije uređen postupak selekcije, niti je dovoljno jasno određeno u kojim situacijama može doći do odstupanja od pravila iz člana 122ž stav 1. da program stručnog usavršavanja Nacionalne akademije realizuju akreditovani predavači. Umesto detaljnijeg uređenja ovih pitanja, stavom 8. predviđeno je da Vlada, na predlog Nacionalne akademije, donosi akt kojim se bliže uređuje program selekcije, obuke, akreditacije i načina angažovanja predavača, mentora i kouča, iznos naknada za njihov rad, kao i oblik, način upisa i vođenja stalne liste predavača i drugih realizatora obuka. Dodatno, formulacije iz reda stručnjaka relevantnih u oblasti koja je deo programa stručnog usavršavanja, prvenstveno iz reda zaposlenih u državnim organima i organima jedinica lokalne samouprave; stručnog, radnog i predavačkog iskustva u predmetnoj oblasti i uspeha u programu obuke predavača nedovoljno su precizne i podložne različitim tumačenjima u praksi. U cilju otklanjanja pomenutih nedostataka, neophodno je dopuniti ove odredbe tako što će se urediti postupak selekcije; jasno predvideti u kojim situacijama može doći do odstupanja od pravila da program stručnog usavršavanja Nacionalne akademije realizuju akreditovani predavači, te propisati precizni uslovi i kriterijumi za selekciju predavača.

Stavom 9. propisano je da se za sprovođenje Sektorskog programa kontinuiranog stručnog usavršavanja i posebnih programa obuke mogu akreditovati lica koja ispune uslove upogledu potrebnih kadrova, prostora, opreme i sredstava. Preciznije, prema stavu 10, lice koje podnese zahtev za akreditaciju mora da ima, odnosno da obezbedi, pored ostalog, odgovorno lice, kao i realizatore obuke sa stalne liste predavača koju vodi Nacionalna akademija, druge realizatore obuke angažovane iz reda zaposlenih u visokoškolskim ustanovama koje su akreditovane u skladu sa propisima o visokom obrazovanju i li iz reda zaposlenih u naučnoistraživačkim institutima ili realizatore obuke koji imaju najmanje isti nivo i vrstu obrazovanja kao i zaposleni koji su polaznici obuke, odnosno odgovarajućeg programa i koji poseduju stručno, radno i predavačko iskustvo u oblasti u kojoj se program sprovodi, odnosno objavljene radove iz relevantne stručne oblasti.

S obzirom na to da su formulacije vrstu obrazovanja, poseduju stručno, radno i predavačko iskustvo u oblasti u kojoj se program sprovodi, odnosno objavljene radove iz relevantne stručne oblasti, nedovoljno precizne i podložne različitim tumačenjima u praksi, te da nisu propisani kriterijumi, niti elementi kriterijuma za procenu ispunjenosti ovog uslova, predloženim rešenjem se Nacionalnoj akademiji daju široka diskreciona ovlašćenja u pogledu akreditovanja lica za sprovođenje programa obuke. Kako bi se otklonio ovaj nedostatak, neophodno je precizirati formulacije vrstu obrazovanja, poseduju stručno, radno i predavačko iskustvo u oblasti u kojoj se program sprovodi, odnosno objavljene radove iz relevantne stručne oblasti, te zakonskim odredbama propisati jasne kriterijume, ili elemente kriterijuma, za ocenu ispunjenosti uslova za akreditaciju lica za sprovođenje obuka. Umesto toga, stavom 11, Vladi je prepušteno da svojim aktom, na predlog Nacionalne akademije, bliže uredi kriterijume i merila kojima se dokazuje ispunjenost uslova iz st. 9. i 10. ovog člana, odnosno potvrđuje status akreditovane visokoškolske ustanove ili naučnoistraživačkog instituta, kao i oblik, način upisa i vođenja evidencije o ovim licima.

Član 122j

Ovaj član tiče se vrednovanja sprovedenih programa stručnog usavršavanja. Prema stavu 1, vrednovanje programa stručnog usavršavanja ostvaruje se naročito na osnovu godišnje ocene neposrednog rukovodioca o uticaju pohađanja obuka na unapređenje obavljanja posla, ocene polaznika o realizovanom programu, ocene realizatora programa, ocene Saveta i ocene Programskog saveta Nacionalne akademije. S druge strane, stavom 2. predviđeno je da kriterijume i merila za vrednovanje programa stručnog usavršavanja utvrđuje Nacionalna akademija, u saradnji sa Savetom, kao i odgovornim licima za poslove upravljanja kadrovima u državnim organima. Nacrt zakona, međutim, ne određuje krug odgovornih lica za poslove upravljanja kadrovima u državnim organima sa kojima Nacionalna akademija treba da ostvari saradnju, niti je dovoljno jasno koja je uloga pomenutih subjekata u postupku utvrđivanja kriterijuma za vrednovanje sprovedenih programa stručnog usavršavanja. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se Nacrtom zakona detaljnije uredi uloga Nacionalne akademije i ostalih subjekata u ovom postupku.

Član 122k

Ovim članom uređeno je pitanje verifikacije programa stručnog usavršavanja. Stavom 5. propisano je da, pored ostalog, uslove izdavanja uverenja učesniku, odnosno korisniku programa stručnog usavršavanja bliže propisuje Nacionalna akademija.

Pitanje uslova izdavanja uverenja učesniku, odnosno korisniku programa stručnog usavršavanja neophodno je detaljnije urediti Nacrtom zakona, pa je preporuka da se ove odredbe, u tom smislu, dopune.

Član 5.

Ovaj član odnosi se na dopunu člana 128. Zakona. Pored ostalog, predviđeno je da su mentori u programima stručnog usavršavanja u jedinicama lokalne samouprave, po pravilu, zaposleni koji imaju značajno iskustvo u obavljanju relevantnih poslova i koji su ostvarili zapažene i priznate rezultate u radu jedinice lokalne samouprave. S obzirom na to da su formulacije po pravilu; značajno iskustvo u obavljanju relevantnih poslova i ostvarili zapažene i priznate rezultate u radu jedinica lokalne samouprave nedovoljno precizne i podložne različitim tumačenjima u praksi, neophodno je izmeniti ovu odredbu i jasno odrediti uslove i kriterijume za određivanje mentora u programima stručnog usavršavanja u jedinicama lokalne samouprave.

Članovi 7. i 9.

Ovim članovima predviđena je dopuna člana 163. i člana 169. Zakona. Naime, važećim rešenjem propisano je da neraspoređenom službeniku, koji nije premešten na drugo radno mesto, prestaje radni odnos po sili zakona prvog dana nakon proteka dva meseca. S druge strane, predloženom dopunom predviđa se da službeniku kome je prestao rad na položaju, a nije raspoređen na drugo radno mesto za koje ispunjava uslove, radni odnos po sili zakona prestaje prvog dana nakon proteka roka u kojem ostvaruje pravo na naknadu plate. (Prema članu 54. stav 2. i stav 3. Zakona, službenik kome je prestao rad na položaju, ukoliko ne postoji radno mesto na koje može biti raspoređen, ima pravo na naknadu plate u trajanju od tri meseca u visini koju je imao u vreme prestanka rada na položaju. Ovo pravo može se izuzetno produžiti do tri meseca ukoliko u tom vremenu službenik stiče pravo na penziju.)

Na ovaj način, uzimajući u obzir činjenicu da Zakon o državnim službenicima ne sadrži ovakvu odredbu, službenici kojima je prestao rad na položaju u organima autonomnih pokrajina i jedinicama lokalne samouprave stavljaju se, bez odgovarajućeg obrazloženja, u privilegovan položaj u odnosu na državne službenike kojima je prestao rad na položaju. Imajući u vidu navedeno, smatramo da bi trebalo razmotriti brisanje predloženog rešenja.

Član 8.

Ovim članom predviđena je izmena člana 168. Zakona, kojim se uređuje donošenje novog Pravilnika o organizaciji i sistematizaciji radnih mesta i promena ovog pravilnika. Prema stavu 2, ako novim pravilnikom ili njegovom promenom, neka radna mesta budu ukinuta ili broj službenika smanjen, prekobrojni službenici se raspoređuju, odnosno premeštaju na druga odgovarajuća radna mesta, a prednost imaju oni sa boljim ocenama u poslednje tri godine.

Imajući u vidu da je formulacija prednost imaju oni sa boljim ocenama u poslednje tri godine nedovoljno precizna, kao i činjenicu da se ne može isključiti mogućnost da postoji veći broj službenika koje je potrebno rasporediti, a koji imaju identične ocene u poslednje tri godine, u odnosu na broj odgovarajućih radnih mesta, jasno je da je neophodno dopuniti ove odredbe i propisati dodatne kriterijume koji će se primenjivati u pomenutoj situaciji.

Član 12.

Ovim članom propisano je da će se podzakonska akta koja su predviđena ovim zakonom doneti u roku od šest meseci od dana njegovog stupanja na snagu.

Imajući u vidu da je bez blagovremenog donošenja ovih podzakonskih akata onemogućeno potpuno i adekvatno sprovođenje zakona, Agencija smatra da je neophodno da oni budu pripremljeni i doneti u kraćem roku od onog koji je predviđen Nacrtom zakona – na primer, u roku od tri meseca od dana stupanja na snagu ovog zakona. Dodatni razlog za ovu preporuku predstavlja činjenica da će se, prema članu 13, do donošenja novih podzakonskih akata primenjivati propisi doneti do stupanja na snagu ovog zakona, ako nisu u suprotnosti sa njegovim odredbama.

Član 15.

Prema stavu 3, lica koja su, po propisima koji su se primenjivali do dana stupanja na snagu ovog zakona, odlukom nadležnog organa, stekla status lica koja sprovode programe, odnosno status realizatora programa (predavača, mentora, kouča i sl.) i akreditovana ili na drugi način ovlašćena da učestvuju u sprovođenju, odnosno realizaciji programa i koja se nalaze na postojećim listama lica ovlašćenih za sprovođenje, odnosno realizaciju programa, koje vode nadležni organi, zadržavaju stečeni status i nastavljaju da sprovode, odnosno realizuju programe na kojima jesu ili na kojima budu angažovani – dok ne budu akreditovani i upisani u stalnu listu predavača i drugih realizatora obuke ili evidenciju o akreditovanim sprovodiocima obuke, u skladu sa odredbama ovog zakona i propisa donetih za njegovo izvršavanje, a najduže tri godine od dana stupanja na snagu ovog zakona.

S obzirom na to da je period od tri godine od dana stupanja na snagu ovog zakona, u kojem pomenuta lica zadržavaju stečeni status i nastavljaju da sprovode, odnosno realizuju programe na kojima jesu ili na kojima budu angažovani, prilično dug, Agencija ukazuje na to da bi trebalo razmotriti mogućnost njegovog skraćenja.

III Zaključak

Predmet Nacrta zakona su izmene i dopune Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, pre svega, u delu koji se odnosi na donošenje i sprovođenje programa stručnog usavršavanja u jedinicama lokalne samouprave.

Iako Nacrt zakona sadrži značajne novine, Agencija za borbu protiv korupcije ističe da pojedine odredbe sadrže izvesne nedostatke i rizike korupcije koji se tiču, pre svega, upotrebe nepreciznih formulacija, davanja ovlašćenja organima javne vlasti da određena pitanja bliže urede podzakonskim aktima, iako bi ih trebalo urediti zakonskim odredbama, nepostojanja rokova i postojanja pravnih praznina.

Agencija za borbu protiv korupcije smatra da bi usvajanje datih preporuka i otklanjanje identifikovanih nedostataka i rizika korupcije doprinelo ostvarivanju ciljeva donošenja Nacrta zakona i adekvatnoj reformi sistema stručnog usavršavanja u javnoj upravi:

Izvor: Vebsajt Agencija za borbu protiv korupcije, 23.05.2017.
Naslov: Redakcija