Dalji koraci ka implementaciji usvojenih izmena Ustava

Evo prošlo je tri meseca od usvajanjadugo najavljivanih i pripremanihamandmana na Ustav Republike Srbije. Po navodima Vlade usvojene izmene bi trebalo da dovedu do veće pravne sigurnosti, vladavine prava, privlačenja novih stranih investicija i porastastandarda građana. Da li će usvojeneizmene ostvariti svoj zadati cilj?

Kao što to ne može Ustav, ni usvojene ustavneizmene, same za sebe, ne mogu ostvariti takveciljeve. Potrebno je da smisao tih izmena bude“razrađen” zakonima, da bi se tako omogućiloda cilj bude primenjiv. Važno je kakvi će biti zakoni. Novi ustavni okvir daje znatno bolje mogućnosti za dobra zakonska rešenja, ali naravnozakonima se ustav može i “pokvariti”.

Recimo, način glasanja u Visokom savetu sudstva može biti zadržan kao i do sada - da to bude većinom od ukupnog broja članova, moždačak i da pojedine odluke budu donošene i većom većinom (npr. odluka o izboru predsednikai zamenika predsednika, ili o razrešenju sudija).Nadpolovična većina jeste vrsta kvalifikovanevećine i veliki zahtev za odlučivanje bilo kogkolektivnog tela. Ali, ako zakonom bude propisana veća većina od nadpolovične, za donošenje odluka u Visokom savetu sudstva, ondato predstavlja preveliki zahtev. Moguće je da biNarodna skupština kao zakonodavac, i izvršnavlast koja za nju sprema zakone, mogli poželetida savet odluke donosi sa 7 ili 8 glasova kako bibilo isključeno da sudije - članovi saveta nadglasavaju predstavnike naroda, odnosno istaknutepravnike koje je Narodna skupština izabrala začlanove Visokog saveta sudstva. Ali bi to, pomom mišljenju, bilo lošije rešenje. Najpre, nijerealno da se sve, ili većina odluka u kolektivnomtelu donosi dvotrećinskom ili tročetvrtinskomvećinom. Osim toga, to bi značilo da se savetveć unapred “deli” na dva tabora čiji su interesimaltene suprotstavljeni - da će se njegovi sudijski članovi “boriti” protiv nesudijskih i obratno. A ako bise već pošlo od te “podeljenosti”, onda bi to značilo da bijedan ili dva “narodna predstavnika” (zavisno od propisane većine) imao pravo veta na odluke o kojima su se sudije saglasile. Time bi se izigrao smisao postojanja Visokogsaveta sudstva, kao tela čija je svrha postojanja i uloga daštiti, podržava i razvija ulogu sudstva i nezavisnost sudijau odnosu sa drugim granama vlasti.

Takođe, biće važno kako će zakonima biti uređena jednaod garancija nezavisnosti sudstva koja se tiče njegovogmaterijalnog položaja. Na sistemskom nivou to znači sudski budžet kojim bi rukovodio Visoki savet sudstva, a toznači ne samo svim sudovima i sudijama, već i svim zaposlenim u sudstvu. Na nivou statusa sudija, zaduženihda budu nepristrasni kako bi pružili pravično suđenje urazumnom roku, to bi značilo platu koja zaista odgovaraodgovornostima i dostojanstvu funkcije koju obavljajui penziju, približnu poslednjoj plati, čija izvesnost bi imomogućila, tokom sudijske karijere, da odole svim iskušenjima i podnesu sva ograničenja koja sudijska funkcijanameće (između ostalih i da ne prihvataju nijedan drugiplaćeni posao) i u starosti da žive dostojanstveno.

Ali, kao što mogu da “pokvare”, zakoni mogu i da pravilno“razrade”, pa i unaprede ustavna rešenja. Poučeni pozitivnim iskustvom rada na pisanju ustavnih promena, imamoosnova da očekujemo ovo unapređenje.

Usvojenim izmenama isključen je i neposredanizbor sudija i javnih tužilaca u Narodnoj skupštini, tako da će ih od sada birati VSS i VST, u čijemsastavu će biti i po četiri istaknuta pravnika, a uVST i ministar pravde. Da li će navedene promene po Vašem mišljenju doprineti toliko potrebnoj nezavisnosti u radu javnih tužilaca?

Što se tiče Visokog saveta sudstva, mnogo će zavisiti odtoga da li će on imati prave “alatke” za svoj rad, od kojihsam upravo pomenula neke. Jer, telo koje obezbeđuje ijemči nezavisnost sudova i sudija, mora da ima “odvezaneruke”, odnosno odgovarajuća ovlašćenja i dužnosti da tozaista i čini.

Kod Visokog saveta tužilaca situacija je malo složenija, nesamo zbog toga što tužioci nemaju istu ulogu i prava kaosudije, već i zbog toga što će njihovih predstavnika biti 5u jedanaestočlanom savetu. Međutim, druga sistemskarešenja novouvedena u tužilačku organizaciju, ako buduzakonima razrađena na odgovarajući način, predstavljajusolidnu osnovu za unapređenje statusa i funkcionisanjatužilaštva. Jer, iako je ministar pravde ostao član tužilačkog saveta, njegova ovlašćenja su sužena (neće moći daglasa u disciplinskim postupcima protiv tužilaca). Rukovodeća funkcija Vrhovnog tužioca, koji je i dalje član tog saveta, ograničena je a nadležnosti su mu sužene, naročitou pogledu statusa tužilaca, jer Vrhovni tužilac više nećemoći da premešta i upućuje tužioce, što je dosad činjeno,pa i zloupotrebljavano. Osim toga, Vrhovni tužilac više neće biti predsednik saveta, već će to biti onaj član iz redatužilaca koga izaberu članovi saveta. Starešine tužilaštvaviše neće biti članovi saveta, čime se slabi personalni hijerarhijski uticaj Vrhovnog tužioca. Tužiocima će se ustavomgarantovati, kao retko gde u svetu, prigovor protiv obaveznog uputstva, specifičan pravni lek protiv (moguće) pravno proizvoljnih uputstava nadređenog tužioca. Konačno,funkciju javnog tužilaštva vršiće ne samo Vrhovni javni tužilac (kao dosad), već i glavni tužioci i javni tužioci. U skladu sa Zakonikom o krivičnom postupku od 2011. godine,tužioci su dobili i funkciju istrage. S tim u vezi, za svakog koobavlja nadležnost suđenja neophodno je da bude funkcionalno nezavisan.

Ono što će se podjednako reflektovati na oba tužilačka saveta biće rad i odlučivanje petočlane komisije koja će biratiistaknute pravnike za slučaj da to ne učini Narodna skupština dvotrećinskom većinom. To je jedno od više važnihpitanja koje će zakoni morati da urede. Zavisno od novihzakonskih rešenja, ali i od toga da li će u javnosti, a naročitokod političara i u Narodnoj skupštini, pitanje izbora istaknutih pravnika i, uopšte, pitanje izbora pravosudnih funkcionera, biti shvaćeno kao nadstranačko, državno, pitanjeimaćemo slabiju ili snažniju nezavisnost sudstva.

U svakom slučaju, važno je biti svestan toga da čak ni detaljna pravila propisana ustavima i međunarodnim standardima nisu dovoljna da načela zažive i da nezavisno inepristrasno sudstvo koje funkcioniše u skladu sa visokimprofesionalnim standardima postane realnost. U tom ciljuneophodna je stalna i dugoročna saradnja sudstva i drugihgrana vlasti, političara, medija i društva na jačanju stručnosti, transparentnosti i etike u sudstvu. Zarad dobrobiticelog društva, kultura poštovanja nezavisnosti sudstva nesme da ostane mrtvo slovo na papiru. Neophodno je da sesvi, a ne samo sudstvo, uključe u zaštitu tih vrednosti kaoosnove potrebne za demokratsku i pravnu državu. Ipak, Visoki savet sudstva, a i sudovi i sudije, moraju da budu svesnisvoje velike odgovornosti u tom procesu, jer će samo radeći transparentno i kvalitetno zaslužiti poverenje javnosti.

Koji su dalji koraci na implementaciji usvojenihizmena Ustava?

U skladu sa Ustavnim zakonom za sprovođenje Akta opromeni Ustava, neophodno je do 9. februara 2023. godine uskladiti pet pravosudnih zakona: Zakon o sudijama,Zakon o sudovima, Zakon o Visokom savetu sudstva, Zakon o javnom tužilaštvu i Zakon o Visokom savetu tužilaštva. Ne isključujem da će se tokom rada na tim zakonimaiskristalisati potreba da se možda donesu još neki zakoni.Recimo, novim zakonima biće propisani detaljni uslovi zaizbor sudija i javnih tužilaca, biće uređeni njihov status iobuka, između ostalog. S tim u vezi, moguće je da bi bilo celishodno doneti i Zakon o obuci u pravosuđu, moždaizmeniti i Zakon o sedištima i područjima sudova i javnihtužilaštava i slično. Posao je zaista veliki i ja se nadam daće biti uspešno i u roku obavljen.

Osim Ustavnih, svedoci smo i brojnih zakonodavnih izmena. U toku prethodne godine pokušano je usvajanje izmena Zakona o parničnompostupku kao i predloga za donošenje autentičnih tumačenja Zakona o obligacionim odnosima, Zakona o zaštiti potrošača (u međuvremenuje usvojen novi Zakon o zaštiti potrošača) i Zakona o zaštiti korisnika finansijskih usluga. Najavljene izmene izazvale su brojne reakcije domaćestručne javnosti uključujući i proteste advokatazbog izmena ZPP. Da li mislite da je bilo mestapredloženim izmenama?

Goruća je potreba za promenom Zakona o parničnom postupku i mnoga rešenja iz te radne verzije vrlo dobro odgovaraju na jedan od četiri sistemska problema u sudstvu,u meri u kojoj je to moguće postići procesnim zakonom.Reč je o problemu neravnomernog opterećenja sudija i sudova, koje negativno utiče na efikasnost sudskog sistema,jednak pristup građana pravdi i povećanje troškova postupka. Primera radi, sudije u tri osnovna suda u Beogradu(njih 235) čine 19% od ukupnog broja svih sudija osnovnihsudova u Srbiji (1.181), a zadužene su sa 63% svih predmeta osnovnih sudova u Srbiji na kraju 2020. godine, takoda je sudija prosečno zadužen sa do 2300 predmeta. Brojpredmeta prispelih u Prvi i Treći osnovni sud u Beograduuvećan je za više nego duplo od 2019. do 2020. godine(sa 61.106 na 131.779 predmeta) iako su sudije rešavaletrostruko veći broj predmeta mesečno od onog koji im jepropisan kao njihova mesečna norma. Zbog ovakve, nikaddosad zabeležene opterećenosti, suđenja u Beogradu sezakazuju i za dve godine unapred. To znači da će građanikoji su se obratili tim sudovima pravdu dobiti sa zadocnjenjem od više godina u odnosu na građane čiji se sporovirešavaju u drugim, manje opterećenim sudovima u Srbiji.

Drugačijim uređenjem mesne nadležnosti - u sporovimaprotiv države, pokrajina, opština i njihovih organa, u sporovima koji proizlaze iz pravnog odnosa ogranaka privrednih društava, kao i u sporovima za zaštitu prava potrošačaili korisnika finansijskih usluga, sudovi se čine dostupnijimgrađanima. Građani iz drugih mesta ubuduće neće bitiprinuđeni da se obraćaju preopterećenim beogradskimsudovima, već će sudovi u njihovim mestima rešavati njihove sporove i to u mnogo kraćem vremenu. Na taj načingrađani će brže dolaziti do presuda i više neće biti diskriminisani u pristupu pravdi u odnosu na građane kojima susudili manje opterećeni sudovi.

Osim toga, radna verzija Zakona o parničnom postupkusadrži niz rešenja kojima se parnični postupak unapređuje, a odredbe zakona čine realno primenjivijim (otklanjanjenedostataka u postupku, razrađivanje odredaba o veštačenju, proširenje ovlašćenja suda da spreči zloupotrebe upostupku, odstranjivanje odredaba koje “pripadaju” drugim zakonima, rešenja kojima se na razuman način ubrzava postupak, naročito u sporovima male vrednosti, itd).

Dobro je i to što se vrlo brzo odustalo od rešenja koje seodnosilo na uslovljavanje podnošenja podnesaka istovremenim plaćanjem sudske takse pod pretnjom nastupanjapretpostavke da je podnesak povučen. Mislim i da postojiraspoloženje da se odustane od rešenja da se, u određenim slučajevima, naknade troškovi stranci koja izgubi spor.Ne znam da li je ostalo ili će biti promenjeno, za šta sezalažem i ja, kao i Društvo sudija, rešenje kojim se sužava mogućnost izjavljivanja revizije ukidanjem imovinskogcenzusa i da li su pojedine prelazne i završne odredbe realnije definisane (o primeni novog ZPP u već započetimpostupcima, prestanku punomoćja u započetim postupcima, prekratkim rokovima za E-pravosuđe). U svakom slučaju, nadam se da će i to biti korigovano i da ćemo uskoroimati jedan mnogo bolji procesni zakon.

Veoma aktuelno je i pitanje već famoznog stavaVKS koji se odnosi na masovne sporove građanaprotiv banaka. Koliko takvi stavovi mogu da utiču na kreiranje novih pravnih normi i da li njihovo često menjanje može da dovede do pravnenesigurnosti?

Evropski standardi ukazuju na to da je ujednačena primenaprava ključna za princip jednakosti pred zakonom, kao ida su pravna sigurnost i predvidivost nerazdvojivi deovladavine prava. Sve to omogućava svakom građaninuda očekuje da bude tretiran kao i ostali, da se osloni naprethodne odluke u uporedivim slučajevima i da takopredvidi pravne posledice svojih radnji ili propusta.

Određena odstupanja u tumačenju prava, koja su osobinasvojstvena bilo kom pravosudnom sistemu zasnovanomna mreži prvostepenih i drugostepenih sudova mogu seprihvatiti. To znači da je prihvatljivo da različiti sudovi dolaze do različitih, ali ipak razumnih i obrazloženih, odlukakoje se tiču istog pravnog pitanja proizašlog iz sličnih činjeničnih okolnosti.

Međutim, pod određenim okolnostima, neusaglašene odluke domaćih sudova, posebno sudova najviše instance, mogu predstavljati povredu zahteva za pravičnim suđenjem.Evropski sud za ljudska prava zahteva, prilikom procene dali ta neusaglašenost predstavlja povredu, ocenu toga (1) dali “duboke i dugotrajne razlike” postoje u sudskim odlukamadomaćih sudova, (2) da li domaći sudovi pružaju mehanizmeza prevazilaženje ovih neusaglašenosti, (3) da li se mehanizmi primenjuju i (4) ukoliko je to primenjivo, u kojoj meri.

Vrhovni kasacioni sud, osim odlučivanja o vanrednimpravnim sredstvima, obezbeđuje jedinstvenu sudsku primenu prava i jednakost stranaka u sudskim postupcima irazmatra primenu zakona i drugih propisa i rad sudova.Vršeći tu svoju nadležnost, Vrhovni kasacioni sud je uočioda nižestepeni sudovi pogrešno i neujednačeno tumačepravo u pogledu određenog pravnog pitanja (najprostijerečeno, ponude za zaključenje ugovora) i, posle tri godine,samo dopunio svoj pravni stav, smatrajući da će se pravilna i ujednačena primena prava na taj način najpre uspostaviti, jer u našem kontinentalnom sistemu prava sudske odluke, pa ni odluke najvišeg suda, nisu izvor prava.Ujednačavanje prava Vrhovni kasacioni sud nastavlja dasprovodi i sam sudeći, odnosno odlučujući po revizijamau konkretnom slučaju, uvek kad za tim ima potrebe. Ličnosmatram da najviši sud ujednačenu primenu prava trebada obezbeđuje manje pravnim stavovima, a više svojimodlukama i razlozima u njima iznetim.

Budući da se naša kompanija bavi izradom elektronskih baza uobičajeno je da naše sagovornike pitamo da li koriste inače ovakve elektronskebaze i da li ih smatraju korisnom alatkom u svakodnevnom radu?

Bazu propisa koristim svakodnevno i više se skoro i nesećam vremena u kom sam morala “peške” da tražimpropise. Naročito je dobro što se lako može videti i razvojpropisa kroz vreme, jer i to pomaže njegovom tumačenjui primeni. I bazu sudskih odluka koristim kad mi je potrebna, mada smatram da tu još uvek mora da se poradi narečima ključnim za pretragu, kako bi se pretraga olakšala.Nisam sigurna da li iste mogućnosti imaju i sudije u svimostalim sredinama, ali se u svakom slučaju nadam da ćeim to biti uskoro obezbeđeno.