ZAKON O JAVNOM REDU I MIRU: Inicijativa Poverenice za izmene i dopune Zakona

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti u okviru nadležnosti propisanih Zakonom o zabrani diskriminacije ("Sl. glasnik RS", br. 22/2009 i 52/2021) prati sprovođenje zakona i drugih propisa i inicira donošenje ili izmenu propisa u cilju unapređenja ravnopravnosti i zaštite od diskriminacije. S tim u vezi, Poverenik je u decembru 2022. godine Ministarstvu unutrašnjih poslova, između ostalog, podneo Inicijativu za izmene i dopune člana 3. stav 1. tačka 15. i člana 16. Zakona o javnom redu i miru ("Sl. glasnik RS", br. 6/2016 i 24/2018). Imajući u vidu da ovaj zakon još uvek nije izmenjen u skladu sa inicijativom Poverenika, ponovo podnosimo i dopunjujemo raniju inicijativu.

Naime, Poverenik ponovo ukazuje na važnost razmatranja izmena i dopuna Zakona o javnom redu i miru, i to člana 3. stav 1. tačka 15. kojom je propisano značenje izraza “prostitucija”, kao i člana 16. ovog zakona kojim se prostitucija utvrđuje kao protivpravno delo protiv javnog reda i mira i propisuje sankcija.

U Republici Srbiji od 2016. godine na snazi je Zakon o javnom redu i miru koji propisuje da je bavljenje prostitucijom prekršaj, za koji se propisuje novčana ili zatvorska kazna. Značajna promena koja je uvedena ovim zakonom svakako jeste to što je propisano kažnjavanje i korisnika usluge prostitucije, što raniji zakon nije predviđao. Međutim iako zakon propisuje kažnjavanje svih aktera, brojna istraživanja pokazuju da se u praksi najčešće kažnjavaju samo pružaoci usluga. Podaci pokazuju da se osobe koje se odaju prostituciji kažnjavaju “5 puta više u odnosu na one koji koriste usluge prostitucije.

Prilikom poslednjih izmena namera zakonodavca je bila da na jednak način tretira one koji se odaju prostituciji i one koji koriste ove usluge s obzirom da je propisao jednake kazne za obe strane. Međutim ne treba izgubiti iz vida podatke koji ukazuju da ulazak u prostituciju u najvećem broju slučajeva ne predstavlja slobodan izbor, već predstavlja rezultat prinude i/ili prevare, siromaštva, jedan je od najokrutnijih oblika eksploatacije i diskriminacije i neretko je u vezi sa trgovinom ljudima i ropstvom. Seksualna eksploatacija, kao jedan od najsurovijih oblika kršenja ljudskih prava je u direktnoj vezi sa rodnom nejednakošću pri čemu su žene najčešće žrtve. Zbog toga ovakva podela odgovornosti između neravnopravnih sama po sebi upućuje na to da je Zakon potrebno izmeniti.

S tim u vezi, podsećamo na pojedine odredbe Ustava i zakona. Ustav Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 98/2006 i 115/2021) u članu 21. zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.

Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije, kojim je diskriminacija definisana kao svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, polnim karakteristikama, nivoom prihoda, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima. Članom 20. ovog zakona propisano je da diskriminacija postoji ako se postupa protivno načelu rodne ravnopravnosti, odnosno načelu poštovanja jednakih prava i sloboda žena i muškaraca u političkom, ekonomskom, kulturnom i drugom aspektu javnog, profesionalnog, privatnog i porodičnog života. Zabranjeno je uskraćivanje prava ili javno ili prikriveno priznavanje pogodnosti u odnosu na pol, odnosno rod i rodni identitet ili zbog promene pola, odnosno prilagođavanja pola rodnom identitetu, kao i zbog trudnoće, porodiljskog odsustva, odsustva radi nege deteta ili posebne nege deteta. Zabranjeno je i fizičko i drugo nasilje, eksploatacija, izražavanje mržnje, omalovažavanje, ucenjivanje i uznemiravanje s obzirom na pol, odnosno rod i rodni identitet, kao i javno zagovaranje, podržavanje i postupanje u skladu sa predrasudama, običajima i drugim društvenim obrascima ponašanja koji su zasnovani na ideji podređenosti ili nadređenosti polova, odnosno stereotipnih uloga polova.

Konvencija o eliminisanju svih oblika diskriminacije žena, koju je Republika Srbija ratifikovala propisuje da za svrhe ove Konvencije, izraz “diskriminacija žena” označava svaku razliku, isključenje ili ograničenje u pogledu pola, što ima za posledicu ili cilj da ugrozi ili onemogući priznanje, ostvarenje ili vršenje od strane žena, ljudskih prava i osnovnih sloboda na političkom, ekonomskom, društvenom, kulturnom, građanskom ili drugom polju, bez obzira na njihovo bračno stanje, na osnovu ravnopravnosti muškaraca i žena. Član 6. ove konvencije obavezuje države članice da preduzme sve podesne mere, uključujući i zakonodavne, radi suzbijanja svih oblika trgovine ženama, kao i iskorišćavanja prostitucije žena.

Konvencija za suzbijanje i ukidanje trgovine licima i eksploatacije prostituisanja drugih obavezivala je države da kažnjavaju svaku osobu koja, radi zadovoljavanja sopstvenih želja, nabavlja, namamljuje ili navodi drugo lice u svrhu prostitucije, bez obzira na pristanak te osobe, ili iskorišćava prostituciju druge osobe bez obzira na pristanak te osobe (član 1); da kažnjavaju svaku osobu koja ima ili upravlja ili svesno finansira ili učestvuje u finansiranju bordela, ili svesno iznajmljuje zgradu ili drugi objekat ili deo objekta za prostituciju drugih (član 2).

Ovu konvenciju zamenio je Protokol UN protiv trgovine ljudima koji obavezuje državne strane da krivično gone trgovce ljudima, isporučuju osumnjičene i razmenjuju informacije, i koji takođe uzima u obzir i neke aspekte prevencije i zaštite. Ovaj Protokol je prvi međunarodni obavezujući pravni instrument koji se eksplicitno bavi preventivnim merama protiv trgovine ljudima, kao i delovanjem na polju zaštite i pomoći žrtvama trgovine ljudima.

Fakultativnim protokolom uz Konvenciju o pravima deteta o prodaji dece, dečjoj prostituciji i dečjoj pornografiji obavezuje države da obezbede, kao minimum, da sledeće radnje i delatnosti budu u punoj meri obuhvaćene njenim krivičnim ili kaznenim zakonom, bez obzira da li su takva dela izvršena u zemlji ili transnacionalno, odnosno na individualnoj ili organizovanoj osnovi: nuđenje, dobijanje, nabavljanje ili obezbeđivanje deteta za potrebe dečje prostitucije.

Protokolom za prevenciju, suzbijanje i kažnjavanje trgovine ljudskim bićima, naročito ženama i decom, koji dopunjava Konvenciju Ujedinjenih nacija protiv transnacionalnog organizovanog kriminala određuje da je trgovina ljudskim bićima vrbovanje, prevoženje, prebacivanje, skrivanje i primanje lica, putem pretnje silom ili upotrebom sile ili drugih oblika prisile, otmice, prevare, obmane, zloupotrebe ovlašćenja ili teškog položaja ili davanja ili primanja novca ili koristi da bi se dobio pristanak lica koje ima kontrolu nad drugim licem, u cilju eksploatacije. Eksploatacija obuhvata, kao minimum, eksploataciju prostitucije drugih lica ili druge oblike seksualne eksploatacije, prinudni rad ili službu, ropstvo ili odnos sličan ropstvu, servitut ili uklanjanje organa. Pristanak žrtve trgovine ljudskim bićima na nameravanu eksploataciju je bez značaja (član 3). Svaka država potpisnica će usvojiti takve zakonske i druge mere koje mogu biti potrebne da se ustanovi kao krivično delo ponašanje navedeno u članu 3 Protokola (član 5).

Konvencijom Saveta Evrope o borbi protiv trgovine ljudima propisuje da države članice treba da preduzimaju, između ostalog, i mere kojima se obeshrabruje potražnja koja podstiče sve oblike iskorišćavanja ljudi, a posebno žena i dece, koja dovodi do trgovine ljudima, uključujući mere radi prepoznavanja tražnje kao jednog od osnovnih uzroka trgovine ljudima (član 6).

Konvencijom Saveta Evrope o zaštiti dece od seksualnog iskorišćavanja i seksualnog zlostavljanja propisuje obavezu država da preduzimaju neophodne zakonodavne i druge mere kako bi obezbedila da sledeći vidovi namernog ponašanja budu kriminalizovani: angažovanje deteta za bavljenje prostitucijom ili navođenje deteta da učestvuje u prostituciji; primoravanje deteta na prostituciju ili ostvarivanje zarade od nekog drugog vida iskorišćavanja deteta u takve svrhe; korišćenje usluga dečje prostitucije.

Poverenik ponovo upućuje ovu inicijativu imajući u vidu i obaveze Republike Srbije u pogledu harmonizacije sa pravnim tekovinama Evropske unije u procesu pristupanja, te su predlozi izmena i dopuna zasnovani i na Direktivi 2011/36/EU Evropskog parlamenta i Saveta o sprečavanju i suzbijanju trgovine ljudima i zaštiti žrtava, i o zameni Okvirne odluke Saveta 2002/629/PUP i Direktivi 2012/29/EU Evropskog parlamenta i Saveta o uspostavljanju minimalnih standarda za prava, podršku i zaštitu žrtava kaznenih dela i o zameni Okvirne odluke Saveta 2001/220/PUP.

Podsećanja radi, u Redovnom godišnjem izveštaju o stanju u oblasti zaštite ravnopravnosti, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je ukazao na izveštaj Komiteta Ujedinjenih nacija za eliminisanje svih oblika diskriminacije žena koji je upućen Republici Srbiji gde se u zaključnim zapažanjima na Četvrti periodični izveštaj Republike Srbije zahteva da se u roku od dve godine dostave informacije o preduzetim koracima u vezi sa ukidanjem člana 16. Zakona o javnom redu i miru. Komitet se u svom novom podnesku, upućenom Republici Srbiji dve godine kasnije, 25. novembra 2021. još jednom osvrnuo na preporuku 26 a) - budući da ona u međuvremenu nije ispunjena, i zatražio da Republika Srbija, “bez odlaganja, ukine član 16. Zakona o javnom redu i miru kako bi dekriminalizovala žene u prostituciji i osigura da žene u prostituciji nisu kriminalizovane zakonima, uključujući Zakon o javnom redu i miru, i obezbedi izlazne programe i alternativne mogućnosti za stvaranje prihoda za žene koje žele da napuste prostituciju”.

Udruženje građana za borbu protiv trgovine ljudima i svih oblika rodno zasnovanog nasilja “Atina”, koje se dugo godina bavi zaštitom žrtava trgovine ljudima je, takođe, ukazalo Povereniku na potrebu izmene odredaba člana 16. Zakona o javnom redu i miru. Ovo udruženje posebno je ukazalo na potrebu usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa međunarodnim standardima u oblastima rodne ravnopravnosti, prevencije rodno zasnovanog nasilja i prevencije trgovine ljudima. Dalje su ukazali da je policija, prema podacima dobijenim od Direkcije policije, u poslednje tri godine daleko više izvršilaca prekršaja iz ovog člana evidentirala među ženama, i podnela daleko više zahteva za pokretanje prekršajnog postupaka prema ženama, nego prema muškarcima. U dopisu ovog udruženja je navedeno da je u toku 2019. godine evidentirano ukupno 288 izvršilaca prekršaja iz člana 16 ZJRM, od kojih je 206 bilo ženskog pola (71,5%), dok je u 2020. godini evidentirano 312 izvršilaca ovog prekršaja, od kojih je 214 ženskog pola (68,5%). Dalje je navedeno da je u 2021. godini policija podnela 293 zahteva za pokretanje prekršajnog postupka po ovom članu, a među njima je bilo 211 žena i 88 muškaraca, dok je za “odavanje” prostituciji, u 2021. godini optuženo 205 žena i 79 muškaraca, a za ostale aktivnosti (uglavnom “kupovine usluge”) optužena 3 muškarca i 5 žena. Dalje, naveli su da je nesrazmera u kažnjavanju muškaraca i žena evidentna i u podacima iz prekršajnih sudova: prema presudama po članu 16. Zakona o javnom redu i miru u periodu 2016-2020. u Srbiji je bilo kažnjeno 356 žena - za odavanje prostituciji, a 109 muškaraca - za kupovinu seksualnih usluga. Udruženje “Atina” je navelo da je analiza presuda po ovom članu Zakona u periodu 2016-2020. ukazala i na to da se prostituciji “odaju” izuzetno ranjive žene, žene koje se nalaze na društvenoj margini; u 75% slučajeva radi se o devojčicama i ženama uzrasta od 13 do 25 godina, među kažnjenim ženama najviše je onih bez obrazovanja ili sa slabim obrazovanjem, ženama koje su u najvećem procentu (96%) nezaposlene, koje žive u siromaštvu (žene su u najvećem broju slučajeva na sudu i priznale da su se prostituciji odavale zbog teške materijalne situacije). Udruženje je dalje navelo da su skoro sve žene u prostituciji (90%) podvođene i zavisne od osoba koje ih podvode, jednako kao i žrtve trgovine ljudima. S tim u vezi, kako je u 60% slučajeva trgovine ljudima ona upravo i izvršena radi seksualne eksploatacije, uključujući i prostituciju, žene koje su bile eksploatisane u prostituciji naročito ne bi smele da budu prekršajno gonjene niti kažnjavane. Umesto da se ovim ženama ponudi podrška i da se one zaštite, na njih se prevaljuje odgovornost i dodatno breme novčanih kazni koje one u mnogim slučajevima nisu u mogućnosti da plate (zbog čega se ponovo vraćaju prostituciji kao jedinom izvoru prihoda).

U isto vreme, predloženim izmenama i dopunama ukida se mogućnost prekršajnog kažnjavanja devojčica uzrasta od 14 do 18 godina. Naime, s obzirom na to da prekršajnopravnu odgovornost deca (osobe mlađe od 18 godina) stiču sa navršenih 14 godina života, devojčice uzrasta od 14 do 18 godina mogu biti prekršajno gonjene za prekršaj iz člana 16. Zakona o javnom redu i miru, uprkos obavezi države da devojčicama u prostituciji obezbedi najviši stepen krivičnopravne, socijalne, i svake druge zaštite i eliminiše sve mere koje predstavljaju krivično, prekršajno ili bilo koje drugo gonjenje i sankcionisanje. Ovu obavezu Republika Srbija preuzela je i potvrđivanjem Fakultativnog protokola uz Konvenciju o pravima deteta o prodaji dece, dečjoj prostituciji i dečjoj pornografiji i Konvencije Saveta Evrope o zaštiti dece od seksualnog iskorišćavanja i seksualnog zlostavljanja. Kriminalizacija i penalizacija dece starije od 14 godina koja su uključena u prostituciju suprotna je usvojenim standardima da je reč o teškom obliku seksualnog iskorišćavanja dece, koje je u najčešćem broju slučajeva rezultat trgovine ljudima, a u svim slučajevima rezultat iskorišćavanja ranjivog položaja dece, zbog čega se ne može govoriti o pristanku deteta.

Udruženje građana za borbu protiv trgovine ljudima i svih oblika rodno zasnovanog nasilja “Atina”, takođe ukazalo je na iskustva iz drugih zemalja koje su dekriminalizovale pružanje seksualnih usluga, a nastavile da sankcionišu kupovinu tih usluga, kao što su Švedska i Francuska. Ova uporedna analiza pokazuje da se u godinama nakon usvajanja ovakvih (tzv. abolicionističkih) zakonskih rešenja, potražnja za seksualnim uslugama smanjila, kao i broj žena u prostituciji: u Švedskoj se broj žena u uličnoj prostituciji sa 650 u 1995, prepolovio na 300 u 2008. godini. Modeli regulacije u ovim zemljama takođe pored ostalog predviđaju psihološko savetovanje i edukacije, što je dalo dobre rezultate.

Na osnovu prethodno navedenog izmene koje predlažemo su sledeće:

Člana 3. stav 1. tačka 15) Zakona o javnom redu i miru koja glasi:

“15) prostitucija - je pružanje seksualnih usluga uz naknadu u novcu ili drugu vrednost”.

Član 16. ovog zakona koji glasi:

“Ko se odaje prostituciji, koristi usluge prostitucije ili ustupa prostorije radi prostitucije - kazniće se novčanom kaznom od 50.000 do 150.000 dinara ili kaznom zatvora od 30 do 60 dana.

Ko maloletnom licu ustupa prostorije radi prostitucije - kazniće se zatvorom od 30 do 60 dana.”

tako da oni nakon izmena glase:

“Član 3.

15) prostitucija - je pružanje i korišćenje seksualnih usluga uz naknadu u novcu ili drugu vrednost;”

“Prostitucija

Član 16.

Ko koristi usluge prostitucije ili ustupa prostorije radi prostitucije - kazniće se novčanom kaznom od 50.000 do 150.000 dinara ili kaznom zatvora od 30 do 60 dana.

Ko maloletnom licu ustupa prostorije radi prostitucije - kazniće se zatvorom od 30 od 60 dana.

Za prekršaj iz st. 1. i 2. ovog člana može se izreći, kao sporedna kazna, rad u javnom interesu.”

Budući da bi striktno postupanje po navedenoj preporuci CEDAW Komiteta, brisanjem prekršaja iz člana 16. stav 1. Zakona o javnom redu i miru, potencijalno dovelo do različitih tumačenja pravnog statusa prostitucije, pa i do tumačenja koja bi otvorila put ka njenoj legalizaciji, mišljenja smo da umesto brisanja celokupnog člana, njega treba izmeniti na način predložen u ovoj inicijativi. Predlog izmene usmeren je na dekriminalizaciju/depenalizaciju žena u prostituciji i s tim u vezi na brisanje prve radnje iz ovog člana, “odavanje prostituciji”, a na zadržavanju sankcionisanja drugih dveju radnji - korišćenja usluga prostitucije i ustupanja prostorija radi prostitucije.

Polazeći od člana 52. Krivičnog zakonika ("Sl. glasnik RS", br. 85/2005, 88/2005 - ispr., 107/2005 - ispr., 72/2009, 111/2009, 121/2012, 104/2013, 108/2014, 94/2016, 35/2019 i 94/2024) i člana 38. Zakona o prekršajima ("Sl. glasnik RS", br. 65/2013, 13/2016, 98/2016 - odluka US, 91/2019, 91/2019 - dr. zakon i 112/2022 - odluka US), u inicijativi se predlaže mogućnost izricanje kazne rad u javnom interesu, kao sporedne kazne, što ostavljamo na razmatranje Ministarstvu za unutrašnje poslove, kao predlagaču Zakona. S tim u vezi želimo da ukažemo da se rad u javnom interesu ne može izreći bez pristanka učinioca, jer je to u suprotnosti sa međunarodnim dokumentima koji zabranjuju prinudni rad, kao i Konvencijom MOR broj 105 o ukidanju prinudnog rada, koju je Republika Srbija ratifikovala. Ukoliko navedeni predlog bude prihvaćen smatramo da bi trebalo propisati da se ova kazna ne može izreći bez pristanka učinioca, kao što je to učinjeno u članu 52. stav 4. Krivičnog zakonika. Takav rad bi lica odgovorna za prekršaj iz člana 16. Zakona o javnom redu i miru mogla da obavljaju upravo u oblasti zaštite žrtava trgovine ljudima i žrtava nasilja, uz puno uvažavanje prava žrtava na bezbedno zbrinjavanje i sredinu.

Budući da se naglasak u inicijativi stavlja na korišćenje usluga prostitucije, potrebna je i izmena značenja izraza prostitucije iz člana 3. ovog zakona, tako da ona uključi i radnju korišćenja usluge. Izmene člana 16. Zakona o javnom redu i miru, usmerene na dekriminalizaciju žena u prostituciji, predstavljaju tek prvi korak ka unapređenju položaja ovih žena i ukupnoj prevenciji seksualne eksploatacije i prostitucije u Republici Srbiji. Nakon izmene Zakona o javnom redu i miru, i u vezi sa njom, treba razmotriti i izmene Krivičnog zakonika koji u članu 184. trenutno inkriminiše posredovanje u prostituciji, kao i propagiranje i reklamiranje prostitucije.

Krivični zakonik trebalo bi da, pored ovih odredbi, sadrži i odredbe kojima se sankcioniše kupovina seksualnih usluga, i ustupanje prostorija maloletnom licu radi prostitucije, što je sada regulisano samo Zakonom o javnom redu i miru i goni se prekršajno. Imajući u vidu da je trenutno u proceduri izrada Nacrt zakona o izmenama i dopunama Krivičnog zakonika smatramo važnim da ponovimo ovu inicijativu u cilju sveobuhvatnog regulisanja navedenog problema. Paralelno sa ovim korakom i predloženim izmenama i dopunama odgovarajućih zakona, trebalo bi razmotriti načine pružanja dugoročne podrške i osnaživanje žena koje žele da napuste prostituciju. CEDAW komitet je ovo takođe preporučio Republici Srbiji - da “obezbedi izlazne programe i alternativne mogućnosti za stvaranje prihoda za žene koje žele da napuste prostituciju “.

Da bi se obezbedili adekvatni i učinkoviti izlazni programi, nije dovoljno zalaganje samo jedne institucije, već je neophodno uključivanje šireg kruga aktera iz društvene zajednice, i strateški pristup u pružanju sveobuhvatne podrške ovim ženama. Potrebno je izgraditi takav sistem podrške u kojem bi žene u prostituciji najpre bile formalno prepoznate kao žrtve, i za koje bi onda bile kreirane i specijalizovane usluge u domenu socijalne zaštite, zatim programi ekonomskog osnaživanja, uključujući i programe dokvalifikacije i prekvalifikacije pri Nacionalnoj službi za zapošljavanje. Ovo je jedini održivi put da žene u prostituciji koje iz nje žele da izađu to zaista i uspeju i nađu drugi, adekvatan i dostojanstven izvor prihoda.

Imajući u vidu sve navedeno, kao i strateška opredeljenja Republike Srbije, antidiskriminacione propise, kao i preporuke CEDAW komiteta, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti u skladu sa svojim ovlašćenjima iz člana 33. stav 1. tačka 7) Zakona o zabrani diskriminacije ponovo upućuje ovu inicijativu Ministarstvu unutrašnjih poslova da u što kraćem roku pristupi izradi Nacrta zakona kojim će obuhvatiti predložene izmene.

Izvor: Vebsajt Poverenice, 25.11.2024.
Naslov: Redakcija