NACRT ZAKONA O IZMENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O SLOBODNOM PRISTUPU INFORMACIJAMA OD JAVNOG ZNAČAJA – Tekst propisa

Član 1.

 U Zakonu o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja (“Sl. glasnik RS”, br. 120/04, 54/07, 104/09, 36/10 i 105/21) menja se naziv člana 9. i u članu 9. posle stava 1. dodaje se novi stav 2. koji glasi:

“Osnovi za ograničenje prava na pristup informacijama od javnog značaja

Član 9.

Organ vlasti može izuzetno tražiocu uskratiti pristup informacijama od javnog značaja, ako jedan ili više međusobno povezanih tražilaca kroz jedan ili više povezanih zahteva očigledno zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a naročito ako zbog izuzetno učestalih zahteva za dostavu istih ili istovrsnih informacija dolazi do opterećenja rada organa vlasti u meri da redovno funkcionisanje rada organa vlasti nije moguće ili je značajno otežano.”

Član 2.

            Član 16. menja se i glasi:

,,Član 16.

            Organ vlasti je dužan da bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana, koji počinje da teče narednog radnog dana od dana prijema urednog zahteva u pisarnici organa vlasti, odnosno elektronske pošte, tražioca obavesti o posedovanju informacije, stavi mu na uvid dokument koji sadrži potpunu i tačnu traženu informaciju, odnosno izda mu ili uputi kopiju tog dokumenta. Obaveštenje, odluka ili drugi akt kojim se postupa po zahtevu tražioca informacije je upućen tražiocu danom napuštanja pisarnice organa vlasti od koga je informacija tražena, odnosno danom upućivanja elektronske pošte.

            Ako se zahtev odnosi na informaciju za koju se, na osnovu podataka koji su navedeni u zahtevu, može pretpostaviti da je od značaja za zaštitu života ili slobode nekog lica, odnosno za ugrožavanje ili zaštitu zdravlja stanovništva ili životne sredine, organ vlasti mora da obavesti tražioca o posedovanju te informacije, da mu stavi na uvid dokument koji sadrži potpunu i tačnu traženu informaciju, odnosno da mu izda kopiju tog dokumenta najkasnije u roku od 48 sati od prijema zahteva.

            Ako organ vlasti utvrdi da se zahtev odnosi na informacije koje su sadržane u velikom broju dokumenata, usled čega bi postupanje organa u roku iz stava 1. ovog člana bilo otežano, može, u roku od sedam dana od dana prijema urednog zahteva, obavestiti tražioca o tome i pozvati ga da u roku od 8 dana, broj traženih informacija i dokumenata iz zahteva svede na razumnu meru ili da, u vreme i na mestu koje mu odredi organ vlasti ostvari uvid u dokumente pre nego što odredi koje su mu kopije dokumenata potrebne.

            Ako tražilac ne postupi u skladu sa obaveštenjem iz stava 3. ovog člana, smatraće se da je odustao od zahteva, i postupak se obustavlja rešenjem.

            Ako organ vlasti nije u mogućnosti, iz opravdanih razloga, da u roku iz stava 1. ovog člana obavesti tražioca o posedovanju informacije, da mu stavi na uvid dokument koji sadrži traženu informaciju, da mu izda, odnosno uputi kopiju tog dokumenta, dužan je da, najkasnije u roku od sedam dana od dana prijema urednog zahteva, tražiocu dostavi obaveštenje o razlozima zbog kojih nije u mogućnosti da po zahtevu postupi u roku iz stava 1. ovog člana i odredi naknadni rok, koji ne može biti duži od 40 dana od dana prijema urednog zahteva, u kojem će postupiti po zahtevu.

            Ako se zahtev odnosi na uvid, odnosno dobijanje kopije dokumenta koji sadrži informaciju koja predstavlja tajni podatak određen od strane drugog organa vlasti, organ vlasti će u roku od osam dana od dana prijema, zahtev dostaviti organu vlasti koji je odredio tajnost podatka na postupanje po zahtevu i o tome obavestiti podnosioca zahteva. Rok iz ovog člana za postupanje po zahtevu od strane organa vlasti koji je odredio tajnost podatka počinje da teče od dana dostavljanja.

            Ako se zahtev odnosi na informaciju koja predstavlja tajni podatak čiju tajnost je odredio organ vlasti koji odlučuje o zahtevu i ako organ vlasti utvrdi da su prestali razlozi zbog kojih je podatak određen kao tajni, doneće odluku o prestanku tajnosti podatka, u skladu sa zakonom kojim je uređeno određivanje i zaštita tajnih podataka, i podnosiocu zahteva omogućiti pristup traženoj informaciji.

            Organ vlasti će zajedno sa obaveštenjem o tome da će tražiocu staviti na uvid dokument koji sadrži traženu informaciju, odnosno izdati mu kopiju tog dokumenta, saopštiti tražiocu vreme, mesto i način na koji će mu informacija biti stavljena na uvid, iznos nužnih troškova izrade kopije dokumenta, a u slučaju da ne raspolaže tehničkim sredstvima za izradu kopije, upoznaće tražioca sa mogućnošću da upotrebom svoje opreme izradi kopiju.

            Ukoliko se tražilac ne odazove pozivu i ne opravda izostanak iz stava 8. ovog člana, smatraće se da je odustao od zahteva i postupak se obustavlja rešenjem.

            Uvid u dokument koji sadrži traženu informaciju vrši se u službenim prostorijama organa vlasti.

            Tražilac može iz opravdanih razloga tražiti da uvid u dokument koji sadrži traženu informaciju izvrši u drugo vreme od vremena koje mu je odredio organ od koga je informacija tražena.

            Licu koje nije u stanju da bez pratioca izvrši uvid u dokument koji sadrži traženu informaciju, omogućiće se da to učini uz pomoć pratioca.

            Ako udovolji zahtevu, organ vlasti neće izdati posebno rešenje, nego će o tome sačiniti službenu belešku.

            Ako organ vlasti odbije da u celini ili delimično obavesti tražioca o posedovanju informacije, da mu stavi na uvid dokument koji sadrži traženu informaciju, da mu izda, odnosno uputi kopiju tog dokumenta, dužan je da bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana od prijema zahteva, donese rešenje o odbijanju zahteva i da to rešenje pismeno obrazloži, kao i da u rešenju uputi tražioca na pravna sredstva koja može izjaviti protiv takvog rešenja.

Ako se zahtev odnosi na informaciju koja predstavlja tajni podatak čiju tajnost je odredio organ vlasti koji odlučuje o zahtevu, ili informacija predstavlja poslovnu ili profesionalnu tajnu, u obrazloženju rešenja iz stava 14. ovog člana navode ce i razlozi za određivanje tajnosti i razlozi zbog kojih podatak i dalje treba da se čuva kao tajni, odnosno razlozi zbog kojih je podatak određen kao poslovna ili profesionalna tajna.

Od obaveza postupanja u skladu sa odredbama ovog člana oslobođeno je pravno lice iz člana 3. tačka 10) ovog zakona koje je sve informacije koje se odnose na aktivnosti finansirane sredstvima organa vlasti iz člana 3. tač. 1) do 7) ovog zakona dostavilo organu koji je finansirao te aktivnosti ili organu vlasti nadležnom za kontrolu tog finansiranja.”

Član 3.

            U članu 22. stav 1. tačka 2) menja se i glasi:

             “2) organ vlasti, suprotno rokovima propisnim u članu 16. ovog zakona, ne odgovori u propisanom roku na zahtev tražioca;”

                        Posle stava 1. dodaje se novi stav 2. koji glasi:

,,Stranke u postupku po žalbi snose svoje troškove, izuzev ako Poverenik u postupku po žalbi odluči da su troškovi zastupanja neophodni i opravdani.”

            Dosadašnji st. 2, 3, 4. i 5. postaju st. 3, 4, 5. i 6.

Član 4.

            Član 24. menja se i glasi:

,,Član 24.

            Poverenik donosi rešenje bez odlaganja, a najkasnije u roku od 60 dana, koji počinje da teče narednog radnog dana od dana prijema žalbe u pisarnici poverenika, odnosno elektronske pošte, pošto omogući organu vlasti da se pismeno izjasni, a po potrebi i tražiocu.

            Izuzetno od stava 1. ovog člana, po žalbi zbog nepostupanja organa vlasti u skladu sa članom 16. stav 2. ovog zakona, Poverenik donosi rešenje u roku od 30 dana od dana prijema žalbe.

            Smatra se da je Poverenik uputio odluku po žalbi danom napuštanja pisarnice Poverenika, odnosno danom upućivanja elektronske pošte.

            Poverenik odbacuje žalbu koja je nedopuštena, neblagovremena i izjavljena od strane neovlašćenog lica.

Organ vlasti dokazuje da je postupao u skladu sa svojim obavezama predviđenim ovim zakonom.

            Kada utvrdi da je žalba osnovana, Poverenik će rešenjem naložiti organu vlasti da tražiocu omogući slobodan pristup informacijama od javnog značaja.

            Kada povodom žalbe zbog nepostupanja po zahtevu (ćutanje uprave) utvrdi da je žalba osnovana, Poverenik će rešenjem naložiti organu vlasti da u određenom roku postupi po zahtevu.

            Ako u postupku po žalbi protiv rešenja o odbijanju zahteva koji se odnosi na tajni podatak iz člana 9. tačka 5. ovog zakona Poverenik utvrdi da su prestali razlozi zbog kojih je podatak određen kao tajni, odnosno da podatak nije određen kao tajni u skladu sa zakonom kojim je uređeno određivanje i zaštita tajnih podataka, doneće rešenje kojim se žalba usvaja, a organu vlasti nalaže da opozove tajnost traženog podatka i podnosiocu zahteva omogući pristup tom podatku.

            U postupku po žalbi iz stava 7. ovog člana, Poverenik je dužan da izvrši uvid u spise predmeta na koji se žalba odnosi radi potpunog utvrđivanja činjeničnog stanja neophodnog za rešavanje po žalbi.

            Ako organ vlasti, nakon izjavljene žalbe zbog nepostupanja po zahtevu, a pre donošenja odluke po žalbi, tražiocu omogući pristup informacijama ili po zahtevu na drugi način postupi, Poverenik će doneti rešenje i obustaviti postupak po žalbi. Postupak po žalbi se obustavlja i kada tražilac odustane od žalbe.

            U slučaju donošenja rešenja iz stava 6. ovog člana zbog nepostupanja po zahtevu, Poverenik, u skladu sa zakonom koji reguliše prekršajni postupak, izdaje prekršajni nalog zbog prekršaja iz člana 47. ovog zakona.

            Poverenik će odbiti žalbu ako na osnovu svih okolnosti slučaja, a posebno istovrsnosti traženih informacija, broja podnetih zahteva i žalbi, utvrdi da žalba nije podneta radi ostvarivanja prava javnosti da zna.”

Član 5.

            Posle člana 27. dodaje se naziv i novi član 27a:

“Zahtev za preispitivanje sudske odluke

Član 27a

            Protiv pravosnažne odluke Upravnog suda donete povodom upravnog spora u predmetu informacija od javnog značaja stranka i Vrhovni javni tužilac mogu da podnesu Vrhovnom sudu zahtev za preispitivanje sudske odluke.”

Član 6.

            U članu 28b reči “organa vlasti” zamenjuju se rečima “odgovornog lica u organu vlasti.”

Prelazne i završne odredbe

Član 7.

            Postupci za ostvarivanje prava na pristup informacijama od javnog značaja započeti pre početka primene ovog zakona, okončaće se po odredbama Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja (“Službeni glasnik RS”, br. 120/04, 54/07, 104/09, 36/10 i 105/21).

Član 8.

            Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti koji vrši funkciju na dan stupanja na snagu ovog zakona može se prijaviti za kandidata za Poverenika, na javni poziv, iz člana 30. stav 3. Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja (“Službeni glasnik RS”, br. 105/21).

Član 9.

            Zamenik Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti koji vrši funkciju na dan stupanja na snagu ovog zakona može biti predložen za zamenika u skladu sa članom 33. stav 1. Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja (“Službeni glasnik RS”, br. 105/21).

Član 10.

            Ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u “Službenom glasniku Republike Srbije”.

 IZ OBRAZLOŽENJE

II. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA      

            Opšte je poznata okolnost da je nakon brisanja instituta zloupotrebe prava iz ZSPIJZ i zauzimanja stava Upravnog suda u pogledu naknade troškova zastupanja u postupku po žalbi na 105. sednici svih sudija od 21.6.2022. godine došlo do masovne zloupotrebe prava na pristup informacijama, koja pored ogromnih i nepotrebnih rashoda iz javnog budžeta, dovodi i do mnogo težih nematerijalnih posledica, a to je da lica, a posebno novinari, kojima je pravo na pristup informacijama stvarno i ozbiljno ugroženo mnogo teže i sporije ostvaruju svoja prava. Stoga je rešavanje ovog problema osnovni razlog i motiv za izmene ovog zakona.

            Naime, pre 2022. godine, odnosno pre promene stava Upravnog suda iz juna 2022. godine, u periodu od 2015. godine do 2021. godine, dakle pre nego što je pravo na pristup informacijama od javnog značaja počelo da se koristi na štetan način, protivno suštini, svrsi i cilju zbog koga je to pravo ustanovljeno, prosečan broj žalbi koje je primao Poverenik na godišnjem nivou od strane svih žalilaca iz Republike Srbije iznosio je 3.627 žalbi, dok je ukupan broj svih predmeta primljenih u slobodi pristupa na godišnjem nivou iznosio prosečno 5.244 predmeta. Radi punog razumevanja posledica stava Upravnog suda od 21.6.2022. godine treba imati u vidu da je u periodu od 01.01.2022. godine do 30.6.2022. godine Povereniku izjavljena 1.771 žalba, a u periodu od 01.07.2022. do 31.12.2022. godine izjavljeno je ukupno 7.440 žalbi. Dakle, u 2022. godini ukupno je primljeno 9.211 žalbi, a svih novoprimljenih predmeta u slobodi pristupa 13.285. Zatim tokom 2023. godine broj novoprimljenih žalbi je porastao na 16.711 žalbi, što je uz 2.983 žalbe prenete iz prethodne godine značilo 19.694 žalbe u radu, a svih novoprimljenih predmeta 20.801. Dakle, Poverenik je u 2023. godini imao u radu 24.049 predmeta (uz 3.248 predmeta prenetih iz prethodne godine). U 2024. godinu preneto je ukupno 10.340 nerešenih predmeta iz oblasti slobodnog pristupa informacijama, od toga je 9.091 žalba. U periodu od 01.01.2024. godine do 31. 10. 2024. godine Poverenik je primio ukupno 17.032 predmeta u oblasti pristupa informacijama, od toga su 8.694 žalbe. To znači da je Poverenik u periodu od 01. 01. 2024. godine do 31. 10. 2024. godine imao ukupno u radu 27.372 predmeta u radu u oblasti pristupa informacijama, od toga 17.785 žalbi. Na dan 31.10.2024. godine u Službi Poverenika ima nerešenih 15.225 predmeta, od toga 11.593 žalbi, iz čega se vidi da broj nerešenih predmeta i žalbi progresivno raste, što osim ozbiljnih finansijskih posledica po javni budžet značajno otežava i ostvarivanje prava lica kojima je pravo stvarno i ozbiljno ugroženo.

            Lica, tj. pre svega pojedini nesavesni advokati, koji zloupotrebljavaju pravo na pristup informacijama angažuju se sa svojim saradnicima, najčešće sa licima zaposlenim u svojoj kancelariji (koje vrlo često baš u tu svrhu i zapošljavaju) da masovno šalju zahteve za pristup informacijama različitim organima javne vlasti, najčešće ciljano birajući male organe javne vlasti koji nemaju dovoljno ljudskih i materijalnih kapaciteta, a potom i da šalju žalbe Povereniku. Tako su pojedini advokati u “ime svojih klijenata”, odnosno saradnika i lica zaposlenih u sopstvenoj kancelariji izjavili i po nekoliko stotina žalbi, a u ekstremnijim slučajevima i preko hiljadu ili više hiljada žalbi. Pri tome se ti advokati služe najrazličitijim procesnim manipulacijama radi onemogućavanja organa da postupe u roku po zahtevu, odnosno radi onemogućavanja Poverenika da o žalbi, tj. naknadnom zahtevu iz čl. 19. Zakona o upravnim sporovima, odluči u roku. U nekim slučajevima dolazi i do teškog kršenja zakona, zbog čega je Poverenik u 2023. godini u dva slučaja obavestio nadležno javno tužilaštvo o indicijama da se u radnjama dvojice advokata stiču obeležja krivičnog dela, a takođe je podneo i dve prijave disciplinskom tužiocu nadležne advokatske komore.

            Ono što je zajedničko advokatima koji zloupotrebljavaju pravo i njihovim saučesnicima je to što zahteve i žalbe ne podnose u javnom interesu, radi zaštite prava javnosti da zna, već isključivo i jedino u cilju naplate troškova postupka po žalbi i u upravnom sporu.

            Osim ogromnih finansijskih posledica zloupotrebe prava na pristup informacijama, postoje i jako teške nematerijalne posledice po ostvarivanje prava, a to su, između ostalih, i te što Poverenik najveći deo svojih resursa mora da preusmeri na rešavanje predmeta lica koja zloupotrebljavaju pravo. S obzirom na to da je Poverenik, kao i svaki organ vlasti, odgovoran za trošenje javnog novca, njegova je dužnost da u što većoj meri smanji materijalne posledice zloupotrebe prava na pristup informacijama i troškove, odnosno troškove izgubljenog upravnog spora zbog tzv. ćutanja po izjavljenim žalbama. To za direktnu posledicu ima to da Poverenik ne može u zadovoljavajućoj meri da se posveti problemima ćutanja organa vlasti po zahtevima novinara za pristup informacijama i neizvršenja Poverenikovih rešenja, kao i iniciranju prekršajne odgovornosti protiv odgovornih lica u organima vlasti koji nisu izradili informator o radu i dostavili godišnji izveštaj Povereniku.

            Procenat neizvršenih rešenja Poverenika po žalbama novinara i predstavnika medija u 2024. iznosi 40% i viši je u odnosu na opšti trend od 22,3% kad su u pitanju drugi žalioci, što je posebno zabrinjavajuće.

            Sve navedeno ukazuje na to da se i u 2024. godini sve otežanije ostvaruje pravo novinara na pristup informacijama. Zbog toga je to jedan od najvažnijih razloga zbog kojih problem zloupotrebe prava na pristup informacijama mora biti hitno rešen na sistemski način, da bi Poverenik svoje kapacitete, kao zaštitni organ preusmerio na brzo i efikasno rešavanje novinarskih žalbi.

            Ilustracije radi, tj. radi boljeg razumevanja finansijskih posledica po javni budžet (budžet svih građana), u izveštaju Poverenika za 2023. godinu koji je podnet Narodnoj skupštini navodi se sledeće: U toku 2023. godine Poverenik je primio 5.455 naknadnih zahteva u smislu člana 19. Zakona o upravnim sporovima (od čega samo od 01.8.2023. do 31.12.2023. godine 4.554 zahteva), za postupanje Poverenika kao drugostepenog organa i donošenje rešenja u dodatnom roku od sedam dana. Iako je Poverenik uspeo da reši veći deo tih zahteva u zakonom predviđenom roku, značajan deo nije uspeo, pa je to rezultiralo činjenicom da je Upravnom sudu podneto čak 1.864 tužbe zbog “ćutanja” Poverenika. Ukoliko se utvrdi da su te tužbe osnovane, Poverenik će biti obavezan da plati iz budžeta Poverenika iznos od 69.201.000,00 dinara (1864 x (minimum) 37.125,00 dinara po važećoj advokatskoj tarifi i to 24.750,00 dinara za sastav tužbe i 12.375,00 dinara za sastav obrazloženog podneska), što po srednjem kursu evra na dan pisanja ovog izveštaja iznosi 590.502,60 evra.

            Ukoliko problem sistemske zloupotrebe prava na pristup informacijama ne bude hitno rešen adekvatnim izmenama i dopunama zakona, navedene cifre će se višestruko uvećati, pa će se iz javnog budžeta desetine i stotine miliona dinara preliti u “privatne džepove” advokata, koji su se angažovali sa svojim saradnicima da zahteve za pristup informacijama prvostepenim organima i žalbe Povereniku podnose isključivo u cilju naplate troškova postupka, a ne u cilju ostvarivanja prava javnosti da zna.

            Pored toga, procena je Poverenika, imajući u vidu trend započet u 2022. godini pa do danas, da će institucija Poverenika za pet godina imati u radu aktivnih i nerešenih predmeta prenetih iz prethodnih godina između 50.000 i 80.000, u slučaju da se problem zloupotrebe prava ne reši na adekvatan način. Izlišno je govoriti o tome da će to onesposobiti funkcionisanje institucije Poverenika, ugroziti ostvarivanje i zaštitu ne samo prava na pristup informacijama, već i prava na zaštitu podataka o ličnosti. Dodatno, to će otežati i rad Upravnog suda, koji je takođe u jako teškoj situaciji zbog drastičnog povećanja broja tužbi, a što će za posledicu imati jako otežan pristup pravdi sa svim posledicama koje to nosi, uključujući i položaj Republike Srbije u predpristupnim pregovorima za pridruživanje Evropskoj uniji, posebno po pitanju poglavlja 23 (pravosuđe i osnovna prava).

            Već je sada jasno da je pristup traženim informacijama jako otežan novinarima, udruženjima koje se bave zaštitom ljudskih prava, licima koja traže informacije o zaštiti javnog zdravlja i ugrožavanju životne sredine, kao i svim građanima koji informacije potražuju u skladu sa ciljem i duhom zakona, a što je direktna posledica masovne zloupotrebe prava na pristup informacijama, jer su kapaciteti Poverenika, kao zaštitnika prava na pristup informacijama, u značajnoj meri okupirani radom na predmetima lica koja bezočno zloupotrebljavaju pravo na pristup informacijama.

            Jasne posledice brisanja instituta zloupotrebe prava iz Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja i zauzimanja stava Upravnog suda u pogledu naknade troškova zastupanja u postupku po žalbi na 105. sednici svih sudija od 21. 6. 2021. godine najbolje se ogledaju u sledećim podacima:

2022. godina – Upravni sud je dostavio Povereniku na odgovor 120 tužbi koje su podnete protiv njega. Od toga je šest tužbi bilo zbog “ćutanja” Poverenika.

2023. godina – Upravni sud je dostavio Povereniku na odgovor 659 tužbi koje su podnete protiv njega. Od toga je 249 tužbi bilo zbog “ćutanja” Poverenika.

2024. godina (od 01. 01. do 31.10.) – Upravni sud je dostavio Povereniku na odgovor 4.974 tužbe koje su podnete protiv njega. Od toga je 4.112 tužbi bilo zbog “ćutanja” Poverenika.

            Ovde je veoma važno napomenuti da su ovi podaci dati samo na osnovu podataka dobijenih od Poverenika, da je broj tih tužbi veći, jer Upravni sud kasni sa dostavljanjem tužbi na odgovor Povereniku nekad i po nekoliko meseci, jer je i Upravni sud preopterećen, s obzirom na to da je samo u toku 2022. i 2023. godine primio oko 110.000 tužbi zbog ćutanja (bilo bi dobro pribaviti tačan podatak od Upravnog suda).

            Takođe, važno je imati u vidu i kako troškovi na ime zastupanja u upravnom sporu po tužbama protiv Poverenika progresivno rastu, odosno po tužbama zbog “ćutanja” Poverenika. To u skorijoj budućnosti može dovesti do “blokiranja” računa Poverenika, a što posledično u potpunosti može ugroziti rad institucije Poverenika, kao nezavisnog organa koji štiti dva Ustavom zajemčena ljudska prava – pravo na zaštitu podataka o ličnosti (čl. 42. Ustava) i pravo na obaveštenost (čl. 51. Ustava). U nastavku su dati isplaćeni troškovi upravnog spora iz budžetskih sredstava Poverenika po godinama:

2022. godina   424,626.00      dinara

2023. godina   582,064.00      dinara

2024. godina (zaključno sa 14.11.2024.)       2,354,357.00   dinara

Ukupno           3,361,047.00  

            Podaci koji takođe govore o tome da je veliki broj zahteva i žalbi podnet isključivo u cilju naplate troškove postupka, a ne radi ostvarenja interesa javnosti da zna, su podaci o tome koliko se žalbi izjavljivalo preko advokata pre događaja koji su doveli do ogromnih zloupotrebe prava, a koliko posle toga. Počev od 01.01.2023. godine do 31.12.2023. godine čak 82,5% žalbi izjavljeno preko advokata, naspram ranijih 9,7% žalbi izjavljenih preko advokata na godišnjem nivou, koliko je prosek iznosio pre promene stava Upravnog suda. U periodu od 01. 01. 2024. godine do 31. 10. 2024. godine preko advokata je podneto 66% žalbi.

            Prema podacima ažuriranim na dan 15. 11. 2024. godine Poverenik je obavezao prvostepene organe da na ime troškova postupka po žalbi plate iznos od 62.988.875,00 din.

III. OBJAŠNjENjE POJEDINAČNIH REŠENjA

•           ČLAN 1.

            U članu 9. menja se prvobitno naziv, koji je u suprotnosti sa načelima i praksom imenovanja članova koji trebaju biti koncizni i jasni, te su svi pojedini slučajevi grupisani u sveobuhvatni naziv “OSNOVI ZA OGRANIČENjE PRAVA NA PRISTUP INFORMACIJAMA OD JAVNOG ZNAČAJA”.

            U članu 9. dodaje se novi stav 2. kojim se organima vlasti omogućuje da ograniče pristup informacijama od javnog značaja, ako jedan ili više međusobno povezanih tražilaca kroz jedan ili više povezanih zahteva očigledno zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a naročito ako zbog izuzetno učestalih zahteva za dostavu istih ili istovrsnih informacija dolazi do opterećenja rada organa vlasti u meri da redovno funkcionisanje rada organa vlasti nije moguće ili je značajno otežano. Novim stavom se staje na put zloupotrebi zahteva i daje mogućnost organima vlasti da, usled velikog broja zahteva (jednog ili više povezanih tražilaca) ograniče pristup tražiocu. Ova odredba se posebno odnosi na slučajeve kada se brojnošću zahteva opterećuje rad organa vlasti u meri da redovno funkcionisanje nije moguće ili je značajno otežano. Prilikom primene ove odredbe organi vlasti moraju podrobno obrazložiti svoju odluku, navesti sve relevantne pokazatelje na osnovu kojih je odluka doneta. Nemalu ulogu u ustanovljavanju opravdanih slučajeva primene ove nove odredbe imaće i sam Poverenik, koji svojom drugostepenom praksom mora utvrditi jasne granice onoga što se smatra opravdanom upotrebom ove zakonske odredbe, kako ista ne bi mogla biti zloupotrebljena od strane samih organa vlasti u slučajevima prečestog i neopravdanog ograničenja ovog prava.

•           ČLAN 2.

            Izmenom prvog stava člana 16. utvrđuje se objektivni rok od 15 dana u kojem organ vlasti mora da postupi po podnetom zahtevu. Rokovi za postupanje po zahtevu, bilo meritorno ili procesno, su vrlo kratki. Pri tome, organi javne vlasti ne mogu da utiču, niti da odgovaraju za rad JP “Pošta Srbije”, niti drugih poštanskih operatora (npr. u slučaju štrajka pošte). Osim toga, tražioci koji nemaju dobre namere zahteve šalju neposredno pred praznike i u neradne dane čime izdejstvuju izvesno kašnjenje u postupanju po zahtevu, čak i u situacijama kada organ vlasti postupi odmah po prijemu zahteva, a što dovodi do neopravdanih i nepotrebnih troškova po budžet građana. U praksi je primećeno da zlonamerni tražioci informacija na najrazličitije načine pokušavaju da izbegnu prijem obaveštenja, odluke i drugih akata koje im upućuju organi i tako onemoguće organ od koga je informacija tražena da postupe po zahtevu u zakonom propisanim rokovima, a što za direktnu posledicu ima naknadu troškova postupka po žalbi, čak i u situacijama kada organ javne vlasti od koga je informacija tražena čak i pre zakonom propisanog roka postupi po zahtevu tražioca. Ovo zato što tražilac izbegava da blagovremeno primi obaveštenje, odluku ili drugi akt organa kojim je postupljeno po zahtevu. Osim toga, organi javne vlasti od kojih je informacija tražena, odnosno građani Republike Srbije koji finansiraju rad organa javne vlasti, kroz poreze, dažbine i akcize, ne treba da snose štetne posledice nepravilnog i eventualno nezakonitog rada pošte.

            Izmenom trećeg stava ovog člana se dopunjuje odredba iz prethodnih izmena Zakona koja rešava problem u praksi sa kojim se organi vlasti suočavaju kada su zahtevi tako formulisani da obuhvataju pristup velikom broju dokumenata, što bi opteretilo rad organa vlasti. U tom slučaju bi bilo sasvim primereno i racionalno da se organ vlasti obrati tražiocu informacije, ukaže mu na obuhvat zahteva i teškoće koje iz toga proističu, te mu predloži preciziranje zahteva, u cilju sužavanja obuhvata, ili uvid u traženu dokumentaciju, kako bi se odlučio koji su mu od mnogobrojnih dokumenata zaista potrebni. Utvrđivanjem roka od 8 dana za svođenje traženih informacija na razumnu meru i određivanjem mogućnosti izvršenja uvida u vreme i na mestu koje odredi organ vlasti, se prevazilaze uočeni problemi u postupanju po pojedinim zahtevima.

            Dalje, novim stavom 4. ovog člana ispravlja se formalni nedostatak pravilnog postupanja organa vlasti, kada tražilac ne postupi po stavu 3. člana 16. Zakona, te se isti smatra odustankom od zahteva, a postupak se obustavlja rešenjem.

            Takođe, novim stavom 9. uvodi se rešavanje učestalog problema u praksi kada se nesavesni tražioci ne pojave da izvrše pristup informacijama od javnog značaja uvidom na način predviđen stavom 8. ovog člana. Procesni nedostatak se rešava davanjem mogućnosti organu vlasti da obustavi postupak rešenjem, jer se ne odazivanje pozivu i ne opravdavanje izostanka od sada smatra odustankom od zahteva.   

•           ČLAN 3.

            Predloženom izmenom stava 1. tačka 2) mogućnost podnošenja žalbe Povereniku odnosi se na sve slučajeve nepostupanja po rokovima iz člana 16. Zakona, čime se želi stati na put slučajevima “ćutanja uprave”.

            Novi stav 2. ima za cilj da utvrdi način na koji se određuje naknada troškova u postupku po žalbi koji vodi Poverenik. Ovo je u skladu sa činjenicom da je u Zakonu o opštem upravnom postupku propisano u članu 85. stav 3. da kada je provostepeni postupak pokrenut zahtevom stranke, da stranke snose sopstvene troškove. Imajući u vidu da je postupak ostvarivanja prava na pristup jednostranački postupak, u kojem se ne mora dokazivati bilo kakav interes, ovakvim rešenjem sprečava se različita interpretacija pravne praznine u smislu da li stranki pripadaju troškovi zastupanja po žalbi ili ne, a smanjiće se i broj zahteva podnetih iz nečasnih motiva (lukrativni interesi, namera dobijanja troškova, a ne namera ostvarivanja prava javnosti da zna i dr.).

•           ČLAN 4.

            Član 24. Zakona u st. 1. i 3. se menja tako da uređuje prijem i rok za postupanje po žalbi na istovetan način na koji je uređen za prvostepene organe u izmenjenom članu 16. Zakona.

            U novom stavu 12. ovog člana proširuju se ovlašćenja Poverenika koja direktno utiču na onemogućavanje i suzbijanje zloupotrebe zahteva i žalbi. Zloupotreba prava na žalbu se vidi pre svega u enormno velikom broju podnetih žalbi, koji daleko prevazilaze broj podnetih žalbi po prosečnom žaliocu. Prosečan žalilac (građanin) izjavi od jedne do pet žalbi na godišnjem nivou. Čak i kada je reč o žalbama koje izjavljuju novinari, kojima su prava zagarantovana ovim zakonom i kojima zahtevi predstavljaju jedno važno sredstvo za rad, prosečan broj izjavljenih žalbi na godišnjem nivou iznosi od 5 do 15 žalbi. S druge strane, zlonamerni žalioci izjavljuju ogroman broj žalbi, nesrazmerno veliki u poređenju sa prosečnim žaliocima. Ilustracije radi, preko advokata B.Č. je podneto ukupno 4.922 žalbe. Takođe treba imati u vidu i drastičan slučaj povezanih žalilaca iz Vranja koji su za mesec dana podneli 5.027 žalbi. Sve ovo mnogo košta budžet Republike Srbije, pri čemu građani kojima su stvarno potrebne informacije ne mogu brzo i “normalno” da ostvare svoje pravo. Poverenik prilikom drugostepenog postupanja utvrđuje da žalba nije podneta radi ostvarivanja prava javnosti da zna, i to obraćajući posebnu pažnju na slučajeve istovrsnosti traženih informacija, broja podnetih zahteva i žalbi. Kao i u predloženom novom stavu 2. člana 9. Zakona kod organa vlasti i Povereniku je sledstveno tome data mogućnost da na osnovu svih okolnosti slučaja ima pravno sredstvo zaštite od budućih nepredviđenih situacija zloupotrebe od strane nesavesnih žalilaca.

•           ČLAN 5.

            Predloženim novim članom 27a uvodi se mogućnost podnošenja zahteva za preispitivanje sudske odluke Vrhovnom sudu i to od strane stranke i Vrhovnog javnog tužioca. S obzirom na to da je reč o ustavnom pravu, ovim će se doprineti kvalitetnijem ostvarivanju prava, a i omogućiće se da najviši sud u zemlji preispita opravdanost ograničenja i isključenja prava, a što je u skladu sa standardima Evropskog suda za ljudska prava. Ovim će se potencijalno smanjiti i broj predstavki pred Ustavnim sudom i Evropskim sudom za ljudska prava u materiji slobode izražavanja, jer će građani dobiti mogućnost da u materiji ostvarivanja jednog od osnovnih ljudskih prava odluke Upravnog suda ispita najviše sudska instanca u zemlji. Osim toga, da postoji ovakvo pravno sredstvo Poverenik bi kao tuženi organ mogao da traži preispitivanje stava Upravnog suda u pogledu troškova po žalbi pred najvišim sudom u zemlji.

•           ČLAN 6.

            Izmene člana 28b vrše se iz razloga što se zahtev za pokretanje prekršajnog postupka ne može podneti protiv organa vlasti, već isključivo protiv fizičkog lica ili okrivljenog pravnog lica (čl. 118. i 120. Zakona o prekršajima). Kada je reč o prekršajima izvršenim u organima vlasti za njih odgovaraju odgovorna lica u organu vlasti, odnosno ovlašćena lica za postupanje po zahtevima za pristup informacijama i rukovodioci organa, čime se ispravlja nedostatak iz prethodnih izmena Zakona iz 2021. godine.

•           ČLAN 7.

            Imajući u vidu načelo zabrane retroaktivnosti važenja zakona, kao i radi pravne sigurnosti neophodno je propisati kako će se okončati postupci za ostvarivanje prava na pristup informacijama koji su započeti, a nisu okončani u momentu stupanja na snagu izmenjenog i dopunjenog Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja.

•           ČLANOVI 8. I 9.

            Donošenjem Zakona o izmenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja (“Službeni glasnik RS”, br. 105/21) značajno su se promenili uslovi za izbor na funkciju Poverenika i zamenika Poverenika, trajanje funkcije, način izbora na te funkcije i prestanak tih funkcija, uključujući i nemogućnost ponovnog kandidovanja. Do te promene je došlo u toku trajanja mandata Poverenika i zamenika Poverenika koji su izabrani prema odredbama Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja (“Službeni glasnik RS”, br. 120/04, 54/07, 104/09 i 36/10). Ovim izmenama su ta lica dovedena u potencijalno diskriminatoran položaj u odnosu na druga lica koja se budu kandidovala kada prvi put budu izbori za Poverenika i zamenika Poverenika prema odredbama Zakona o izmenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja (“Službeni glasnik RS”, br. 105/21). Ovo iz razloga što je do izmene zakona i uslova za obavljanje funkcije došlo u toku njihovog mandata, odnosno oni nisu mogli predvideti ove izmene u momentu kada su se kandidovali za izbor na funkciju što nije u skladu sa načelom pravne sigurnosti. Osim toga, Poverenik i zamenik Poverenika su, u trenutku njihovog kandidovanja kao i u trenutku izbora na funkcije koje sada obavljaju, imali, u skladu sa tada važećim tekstom zakona koji je regulisao navedeno pitanje, legitimna očekivanja da će imati pravo da se kandiduju za još jedan mandat. Stoga bi onemogućavanje ovih lica da se ponovo kandiduju dovelo ova lica u neravnopravan položaj sa drugim kandidatima. Osim toga, ukoliko ovakvo rešenje ne bi bilo usvojeno to bi instituciju Poverenika dovelo u neravnopravan i nejednak položaj i sa drugom nezavisnom institucijom – institucijom Zaštitnika građana, s obzirom na to da su donošenjem novog Zakona o zaštitniku građana (“Službeni glasnik RS”, br. 105/21) takođe značajno promenjeni uslovi za izbor na funkciju Zaštitnika građana i zamenika zaštitnika građana, trajanje funkcije, način izbora na te funkcije i prestanak tih funkcija, uključujući i nemogućnost ponovnog kandidovanja, s tom razlikom što je u tom zakonu izričito propisano da Zaštitnik građana i zamenici zaštitnika građana koji su izabrani na tu funkciju po starom zakonu imaju mogućnost da ponovo budu izabrani po novom zakonu. S obzirom na to da je reč o dvema važnim nezavisnim institucijama važno je da uslovi za izbor na te funkcije budu ravnopravni i jednaki.

•           ČLAN 10.

            Ovim članom se predviđa stupanje na snagu zakona osmog dana od dana objavljivanja u “Službenom glasniku Republike Srbije”.

Izvor: Vebsajt Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave, 04.12.2024.