ZAKON O ARHIVSKOJ GRAĐI I ARHIVSKOJ DELATNOSTI: Potrebno doneti novi Zakona, uz obavezno korišćenje iskustava privrednih subjekata i nadležnih organa tokom bezuspešnih pokušaja da se u potpunosti primene sve odredbe važećeg Zakona

Posle 400 godina potrage za dokumentima koja bi razjasnila brojne nepoznanice iz života Vilijama Šekspira, pesnika, velikana svetske književnosti - očekivanih rezultata i dalje nema, ocena je istraživača.

Uprkos istoriji arhiviranja u Britaniji, gde je Državni arhiv osnovan zakonom 1838. i zadužen da objedini svu dokumentaciju počev još od 1066. godine. Odnosno od godine osvajačkog pohoda Normana na Britaniju, a najstariji dokument u tom arhivu je - Zemljišna knjiga iz 1086. godine.

Međutim, i pored miliona dokumenata u britanskim nacionalnim arhivama - od vlasničkih listova do beleški o pravničkom životu Londona u Šekspirovo vreme, krajem 16. i početkom 17. veka - o njegovom životu se zna vrlo malo. Nedostaju dokumenta, ocena je istraživača.

Ipak, potraga za nepoznanicama iz Šekspirovog života se nastavlja. Arhive su, nesumnjivo, prve na meti istraživača. Istovremeno, arhivska dokumenta su i svojevrsno “ogledalo” načina na koje su države i društva funkcionisala. U prošlosti. Ali, i kako danas funkcionišu.

Međutim, zašto bi većinu nas, ovde i sada, uopšte zanimao Zakon o arhivskoj građi? Od kakve je koristi ako sada imamo mnogo važnija posla?

Hteli ili ne, imali sada posla ili ne, naša sadašnjost će neminovno jednom biti - prošlost. Koju će budući istraživači, naši potomci, sagledati, proceniti i oceniti na osnovu arhivskih dokumenata. Koja smo dužni da im ostavimo. Između ostalog, da bi buduće generacije razumele našu sadašnjost, odbacile loše, a unapredile dobre prakse.

Oslanjajući se na otkrića, znanja i iskustva prethodnih generacija. Na nasleđe civilizacija i epoha koje su prethodile - sadašnjosti. Iskustva prenošena hiljadama godina usmeno, s kolena na koleno na dugom putu. Do otkrića - pisma. To je dalje vodilo do ideje o prikupljanju, beleženju, sistematizovanju: činjenica, otkrića, spoznaja, svedočanstava, iskustava. U mnogobrojnim delatnostima i aktivnostima pojedinaca, zajednica, država.

Na tom putu se “dogodila” i - arhivska građa. Najvažniji “istorijski izvor” za istraživače. Važan “čuvar”: činjenica, postignuća, otkrića, a istovremeno i “svedok o putevima i stranputicama” u prošlosti ljudske civilizacije. Prikupljanje, sistematizovanje, čuvanje arhivske građe, korišćenje dokumenta - države su regulisale propisima. Najčešće, posebnim zakonima.

Zbog iskustava iz prošlosti, u procesima donošenja zakona u Srbiji, ali ne zapostavljajući sadašnjost, poželjno je, gotovo obavezno - stati.

Da bi, osim pravila za primenu zakonskih odredbi sagledali i razumeli kakav je sistem vrednosti u zajednici? Da li je zasnovan na zakonima ili samovolji? Da li je na ceni znanje ili podaništvo? Da li odlučuju stručni ili moćni? Kakvi su administrativni kapaciteti za pripremu i poštovanje propisa i zakona (ima li ih-ili ih nema?)? Kakav je društveni ambijent u kojem se zakon donosi (uređena demokratska država ili nepostojanje institucija, nasilje, samovolja).

Na kraju, ali ne i manje bitno - potrebno je sagledati i analizirati kakve su stvarne namere predlagača zakona.

LIČNA KARTA ZAKONA

1. 1.    Zakon o arhivskoj građi i arhivskoj delatnosti ("Sl. glasnik RS", br. 6/2020)
2. Objavljen je u "Sl. glasniku RS”, br. 6/2020.
3. U primeni je od 2. februara 2021. godine
4. Danom početka primene ovog zakona prestaje da važi Zakon o arhivskoj građi Savezne Republike Jugoslavije ("Sl. list SRJ", br. 12/98, 13/98 - ispr.) iz 1998. god.
5. Predlagač je bilo Ministarstvo kulture i informisanja.

Napomena: Nakon “razvoda” u tom ministarstvu - između kulture i informisanja - briga o zakonu dodeljena je Ministarstvu kulture.

O Predlogu zakona…

Dve godine pre usvajanja zakona nadležno ministarstvo je pokrenulo javnu raspravu o Nacrtu zakona o arhivskoj građi i arhivskoj delatnosti, tokom januara 2019. Javna rasprava je trajala “punih 19 dana”. Uzimajući u obzir praznične dane, subote, nedelje.

Održana je u formi okruglih stolova u Novom Sadu (u Arhivu Vojvodine), Nišu (u Istorijskom arhivu Niša) i u Beogradu (u Arhivu Srbije). I to je bilo sve od javne rasprave.

S druge strane, javna rasprava je u velikom luku, iz nepoznatih razloga, zaobišla raspravu u privrednim komorama širom Srbije. Umesto odgovornog pristupa javnoj raspravi, u trajanju od najmanje nekoliko meseci, rasprava je održana - “reda radi”. Podatak o “održanoj javnoj raspravi” je bio neophodan u “obrazloženju” podnetom na sednici Narodne skupštine Republike Srbije. Nakon toga, Zakon ubrzo stupa na snagu. Da pokaže svoje lice.

Zakon - tumačenje ili poštovanje?

U procesu donošenja Zakona o arhivskoj građi i arhivskoj delatnosti, preduzetnici su bili prve žrtve autora tog zakona. Regulatorno telo (u nastavku-regulatori) su u javnim raspravama relativizovali status - preduzetnika. “Verovatno su mislili da je preduzetnik pravno lice?” - bila je pretpostavka stručne javnosti, koja je pokrenula raspravu sa regulatorima o statusu preduzetnika tokom javnih rasprava o zakonu. Diskutovali su, sučeljavali stavove. Međutim, da je rasprava bila konstruktivna - uočili bi da preduzetnik nije ni prepoznat kao obveznik u Nacrtu zakona.

U stručnoj javnosti nije bilo sumnje da regulatori, poznavaoci propisa, ne znaju elementarne činjenice. Interesovao ih je razlog zbog kojeg regulatori pokušavaju da preduzetnika “proglase” - pravnim licem? Dodatnu sumnju u namere regulatora potakla je činjenica da preduzetnik-fizičko lice - nije pomenut u Predlogu zakona o arhivskoj građi i arhivskoj delatnosti. Što znači da, kao fizičko lice, ne može biti ni obveznik zakona u kojem se ne pominje.

Iz tih razloga, većina stručne javnosti je odbacila pretpostavku da je predlog regulatora - rezultat neznanja.

S druge strane, regulatori nisu odustajali od namere da preduzetnike, kao pravna lica uvrste u obveznike zakona. Kada to nije prošlo - “priznali su im” i status - fizičkih lica. Samo delimično. Prema stavovima regulatora i usvojenim zakonskim rešenjima, preduzetnike, za potrebe zakona, postao “pola PRAVNO - pola FIZIČKO lice. Nalik na ono mitsko biće poznato u bajkama pod nazivom “Pola riba- pola devojka”. Sazdano od dva dela, a celovito.

Kao “riba”, bez obzira na veličinu, FIZIČKO lice (u ulozi ribe) nije dužno da vodi Arhivske knjige, a ni da primenjuje sve odredbe Zakona o arhivskoj građi. S druge strane, kao “devojka”, PRAVNO lice - (u ulozi devojke) - dužno je da primenjuje samo one odredbe iz zakona koje se odnose na “ribu” (fizičko lice).

Arhivska knjiga

Arhivska knjiga je dokument koji su obveznici zakona dužni da vode, kao deo procesa za evidenciju arhivske građe i dokumentarnog materijala. Regulator je taj dokument trebalo da završi (definiše) i donese kao podzakonski akt. Odnosno kao Pravilnik o obrascu arhivske knjige do početka primene zakona (01. februar 2021.).

Iz do sada nepoznatih razloga, Pravilnik o obrascu arhivske knjige ("Sl. glasnik RS", br. 34/2022) se pojavio 13 meseci posle roka.

Bez objašnjenja, bez odgovornosti. Za razliku od obveznika, koji su i tih 13 meseci imali obavezu i odgovornost da godinu dana postupaju po pravilima iz nepostojećeg dokumenta - Pravilnika o obrascu arhivske knjige.

Na sreću, obveznicima zakona su u pomoć pritekli arhivari iz institucija nadležnih za arhivsku građu. U odsustvu propisa, a u “prisustvu” sile i zakonske obaveze, arhivari su savetovali obveznicima (pravnim licima) da koriste “obrazac 21”. Koji inače važi za - budžetske ustanove. Sve dok se obrazac za pravna lica ne pojavi. Kao “očekivana sila koja rešava problem”. Sa malim zakašnjenjem. Od samo godinu dana.

Registracija pravnog lica kod nadležnog arhiva

Da bi privredno društvo, na zakonski način dostavljalo prepis Arhivske knjige nadležnom Arhivu i da bi dobilo saglasnost na Listu kategorija - neophodno je da se prethodno “registruje” kod svog nadležnog arhiva. Za registraciju je potrebno da nadležnom arhivu dostavi:

• Izvod iz Agencije za privredne registre (APR) ;
• Listu kategorija arhivske građe i dokumentarnog materijala sa rokovima čuvanja, na koju nadležni arhiv daje svoju saglasnost (“dostaviti dva primerka u originalu”);
• Zahtev nadležnom arhivu za saglasnost na Listu kategorija arhivske građe i dokumentarnog materijala sa rokovima čuvanja.

Koliko obveznika košta zakon?

Da bi pravno lice dostavilo nadležnom Arhivu izvod iz Agencije za privredne registre (APR) - plaća taksu od 1.900 dinara. Zatim popunjava zahtev za izdavanje izvoda, predaje ga lično ili šalje poštom.

Ako zahtev preda lično - odmah dobija izvod. Ukoliko pošalje poštom, tada izvod može podići posle dva, ili izvod šalje APR poštom. Sve navedene obaveze treba pomnožiti najmanje sa 200.000 puta. Kao “cenu”, ogromnog a nepotrebnog rada pravnih lica, odnosno obveznika zakona kao i zaposlenih u APR-u.

I dok pravna lica-obveznici po Zakonu gube na besmislenim propisima - država profitira.

Bolno je saznanje da DRŽAVA, samo ovim obavezama, od privrede može da uzme:

1.900 din. x 200.000 = 380.000.000 dinara

Posao registracije - ljudi iz prakse bi rešili na ovaj način

Dogovorom između Ministarstva kulture (informisanje nije nadležno!) i APR-a, programer agencije bi iz baze APR-a “preuzeo” sva pravna lica, obveznike Zakona o arhivskoj građi i arhivskoj delatnosti. Obveznike bi razvrstao teritorijalno, prema nadležnim arhivima. Zatim bi elektronske podatke poslao na “adrese” 34 nadležna arhiva. Posao bi na jednostavna način bio urađen, bez potrebe da u tome učestvuje 200.000 pravnih lica. Usput, ali ne i manje bitno, privredni subjekti bi imali uštedu od 380.000.000 dinara.

Inače ovaj postupak, po kojem bi arhivi, a na osnovu podataka APR, registrovali sve privredne subjekte, obveznike po Zakonu o arhivskoj građi i arhivskoj delatnosti - davno je definisan u Zakon o opštem upravnom postupku ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016, 95/2018 - autentično tumačenje i 2/2023 - odluka US). U članu 103 koji glasi: Organ je dužan da po službenoj dužnosti, u skladu sa zakonom, vrši uvid, pribavlja i obrađuje podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija, a koji su neophodni za odlučivanje (član 9. stav (3) ovog zakona). Ako službenu evidenciju vodi drugi organ, organ koji vodi postupak dužan je da hitno zatraži podatke, a zamoljeni organ da besplatno ustupi podatke u roku od 15 dana, ako nije drukčije propisano. Ako se traženi podaci mogu dobiti elektronskim putem, zamoljeni organ ih dostavlja u najkraćem roku.

Obaveze stvaralaca i imalaca arhivske građe

Članom 14 Zakona o arhivskoj građi je propisana obaveza stvaralaca i imalaca (arhivske građe) da definišu i usvoje :

• Opšti akt o načinu evidentiranja, klasifikovanja, arhiviranja i čuvanja arhivske građe i dokumentarnog materijala
• Listu kategorija arhivske građe i dokumentarnog materijala sa rokovima čuvanja
• Opšti akt o načinu evidentiranja, zaštite, i korišćenja elektronskih dokumenata.

U ovom tekstu se nećemo baviti opštim aktima koje svaki obveznik po zakonu (osim fizičkog lica) mora interno da definiše i usvoji. Umesto da regulatorno telo, svojim podzakonskim aktima to definiše. Međutim, to je posebna tema. O zakonskoj “obavezi” obveznika da definiše svoja, interna akta koja se putem Resavske škole, prenose od obveznika do obveznika i u najvećoj meri predstavljaju mrtvo slovo na papiru. Ova teme zaslužuje posebnu analizu i biće obrađena posebno.

Rešenja za Liste kategorija su izuzetno loša i problematična. O čemu svedoče zakonske obaveze 200.000 pravnih lica. Njihova je obaveza da dostave nadležnim arhivima Listu kategorija u dva primerka. U proseku, jedna Lista kategorija ima najmanje 15 strana. Prostom računicom proizilazi da privreda ima obavezu dostavljanja arhivima:

200.000 x (15 x 2) = 6.000.000 listova.

Da bi se dala saglasnost na dostavljene Liste kategorija, nadležni arhiv, treba da pregleda svaki list i da saglasnost na jednom primerku Liste kategorija, koji dostavlja privrednom subjektu dok drugi primerak ostavlja sebi.

S obzirom na to da su opterećenja neravnomerno raspoređena po nadležnim arhivima, manji arhivi su obavili, ili će završiti ovaj posao za godinu-dve. Dok veći arhivi neće završiti ni za pet godina.

Ova procena nije obuhvatila kadrovske kapacitete arhiva. Koji su, gotovo po pravilu nedovoljni i bez ovog dodatnog posla.

Uredba o procedurama za čuvanje i zaštitu arhivske građe

Od 1. januara 2024. počela je da važi primena Uredbe o jedinstvenim tehničko-tehnološkim zahtevima i procedurama za čuvanje i zaštitu arhivske građe i dokumentarnog materijala u elektronskom obliku ("Sl. glasnik RS", br. 107/2021, 94/2022 i 116/2023).

Ova uredba u Članu 3. definiše Korišćenje softverskog rešenja e-Arhiv: Organi (državni organi i organizacije, organi teritorijalne autonomije i jedinice lokalne samouprave, ustanove, javna preduzeća i imaoci javnih ovlašćenja) kao stvaraoci i imaoci vrše pouzdano elektronsko čuvanje u softverskom rešenju eArhiv (u daljem tekstu: eArhiv) koji je deo arhivskog informacionog sistema.

Ovim članom je početak primene Odredbe od strane Organa direktno zavisi od početka primene softvera e-Arhiv. Koji je još uvek u fazi testiranja, a kada će biti istestiran - to niko ne zna.

Situacija kao u nekada poznatoj crnogorskoj TV seriji “Đekna još nije umrla a ka’ će ne znamo” čiji naslov aludira na događaj koji se očekuje, a nikako da se desi.

Što se i za početak rada softvera eArhiv komotno može reći. Ka‘ će eArhiv biti završen? Kad Đekna umre.

Obuka zaposlenih

Član 9. Zakona o arhivskoj građi i arhivskoj delatnosti propisuje obavezu da je stvaralac i imalac arhivske građe i dokumentarnog materijala dužan da obezbedi stručno osposobljavanje i usavršavanje. Kao i proveru stručne osposobljenosti zaposlenih koji upravljaju dokumentima.

Zakon se dalje ne bavi stručnim osposobljavanjem za poslove arhiviranja i prepušta direktoru firme, koji ni sam nije obučen, da organizuje obuke za zaposlene.

Preporuka: Zakonodavci su bili dužni da u podzakonskim aktima definišu sadržaje kao i organizaciju obuke koju bi obavljali nadležni arhivi. Putem direktne ili onlajn obuke u organizaciji Arhiva Srbije.

Zakon i zaključak

Na osnovu samo napred iznetog dela problema nameće se ocena da je: preko potrebno doneti predlog teksta novog zakona o arhivskoj građi. Uz obavezno korišćenje iskustava privrednih subjekata i nadležnih organa tokom bezuspešnih pokušaja da se u potpunosti primene sve odredbe važećeg sadašnjeg zakona.

Posebnu pažnju treba posvetiti - javnoj raspravi, odnosno, rezultatima javne rasprave. Da ne bi ponovo bila shvaćena kao “nužni privezak”, u svrhu “nastupa” pred Narodnom skupštinom Republike Srbije.

Javna rasprava uz obavezno i aktivno učešće širokog spektra privrednih subjekata. Od privrednih komora širom Srbije, stručne javnosti do obveznika zakona. I obavezno uvažavanje primedbi i predloga od strane nadležnih institucija.

Na kraju, ali ne i manje bitno, neophodno je predložena rešenja proveriti kroz simuliranu praksu, a uz pomoć privrednih subjekata i nadležnih arhiva.

Izvor: Vebsajt Forbes, Jovan Beara i Jovanka Zlatković, Poslovno udruženje vlasnika računovodstvenih agencija UVRA, 11.03.2025.
Naslov: Redakcija