MOŽE LI JAVNI IZVRŠITELJ DA BUDE POSREDNIK IZMEĐU POVERIOCA I DUŽNIKA?

Naizgled kontradiktorno naslovno pitanje, predstavlja stvarnu dilemu koja može da se pojavi u izvršnom postupku. Malo je poznato da je zakonska dužnost javnog izvršitelja da posreduje između stranaka radi sporazumnog namirenja izvršnog poverioca (čl. 137. Zakona o izvršenju i obezbeđenju ("Sl. glasnik RS", br. 106/2015, 106/2016 - autentično tumačenje, 113/2017 - autentično tumačenje, 54/2019 i 9/2020 - autentično tumačenje)). U praksi, do ovog momenta, nisu uočena značajnija primena ove zakonske norme. Pokušajmo malo da osvetlimo taj problem, posebno imajući u vidu da ova zakonska obaveza nije naročito poznata strankama, dok izvršiteljima nije sasvim jasno kako da je primene.

Na prvom mestu se postavlja pitanje: šta uopšte može da bude predmet posredovanja u izvršenju? Zaista, izuzetno je uzak procesni prostor za sporazumevanje stranaka. Stranke ne mogu sporazumevanjem bitno da utiču na tok i ishod izvršnog postupka. U kontekstu izvršenja, posredovanje je ciljno vezano za namirenje potraživanja, a ne rešavanje spora. Za razliku od parnice, izvršenje nije kontradiktorni postupak, nego je usmeren na ostvarivanje prava sadržanog u pojedinačnom aktu kojem je zakonom priznato svojstvo izvršne ili verodostojne isprave, pa je i posredovanje usmereno ka istom cilju. Uostalom, tako je i eksplicitno propisano citiranom normom, "radi sporazumnog namirenja izvršnog poverioca".

Odgovor na pitanje predmeta posredovanja, može biti zasnovan na užem i na širem razumevanju ovog zakonskog instituta. U užem smislu, posredovanje u izvršenju može biti isključivo vezano za način naplate novčanog, odnosno sprovođenja nenovčanog potraživanja, i ništa više od toga. U prilog ove teze govori i jedan od temeljnih principa važećeg Zakona o izvršenju i obezbeđenju, načelo formalnog legaliteta, koje predviđa da su organi postupka, sud i javni izvršitelj, vezani izvršnom i verodostojnom ispravom. Prema tome, predmet posredovanja ne može da bude nešto što zadire u sadržinu isprave, pa preostaje samo mogućnost da javni izvršitelj posreduje u pogledu načina sprovođenja izvršenja.

U širem smislu, međutim, može se potražiti nešto veći manevarski prostor za posredovanje. Šire razumevanje bi uključilo sva pitanja koja mogu da se pojave u postupku. Konkretno, taj prostor se otvara naročito u izvršenju na osnovu verodostojne isprave, i to pogotovo u postupku naplate potraživanja iz komunalnih i srodnih usluga. U komunalnim predmetima je zakon pružio značajne povlastice izvršnom poveriocu, javnim komunalnim preduzećima koja pružaju ili naplaćuju te usluge, elektrodistribucijama i telekomunikacionim operaterima, tako da u tim predmetima javni izvršitelj, a ne sud, nesporedno i samostalno donosi rešenje o izvršenju na osnovu predloga izvršnog poverioca, na osnovu izvoda iz poslovnih knjiga poverioca, kojem je svojstvo verodostojne isprave priznato samo u komunalnim predmetima. Posebno treba imati u vidu da je ova verodostojna isprava zapravo stanje na računu korisnika onako kako ga vodi pružalac usluga, i da se iza nje u praksi često krije niz problema. Javljaju se greške u evidenciji uplata, identifikaciji lica koje je korisnik usluge, sistematskog ulistavanja zastarelih potraživanja u prikaze dugova u izvodu, naplata nepruženih usluga, i sl. Naročito je problematična poslovna praksa tzv. saldo knjiženja pojedinačnih mesečnih uplata, koju odlikuje sabiranje pojedinačih uplata bez njihovog razvrstavanja po mesečnim zaduženjima, zbirno knjiženje poslednjih uplata sa najstarijim nenaplaćenim potraživanjima, kao i obračunavanje zatezne kamate na saldirani iznos duga. U novije vreme je ova praksa donekle korigovana, ali je i dalje prisutna u pojedinim oblicima i kod pojedinih pružalaca komunalnih i srodnih usluga. Prema tome, izvod iz poslovnih knjiga poverioca, kao verodostojna isprava, predstavlja zakonski izuzetak, privilegiju poverioca samo u komunalnim predmetima, na tankom je ledu pravne snage i verodostojnosti sadržine, a u praksi često prikriva sporna pitanja između stranaka.

Uvažavajući ograničenja koja nameće princip formalnog legaliteta, prostor za posredovanje u opisanim komunalnim predmetima, pored načina sprovođenja izvršenja, treba potražiti u pitanjima koja mogu biti sadržana u razlozima za pravni lek dužnika, a to je prigovor na rešenje o izvršenju: da potraživanje iz verodostojne isprave nije nastalo, da je u verodostojnu ispravu unet neistinit sadržaj, da potraživanje nije dospelo ili je (češće) zastarelo, da je obaveza izvršena (plaćena) ili prestala na drugi način, da obaveza nije prešla ili nije preneta na lice označeno kao izvršni dužnik, i sl. Kako se rešenje o izvršenju na osnovu verodostojne isprave sprovodi tek nakon njegove pravnosnažnosti, posredovanje bi zapravo podrazumevalo razmenu podataka, tvrdnji i dokaza između stranaka na osnovu navoda iz prigovora, uz aktivnu ulogu postupajućeg javnog izvršitelja, kao posrednika. Očigledno, ovde je podnošenje prigovora nužan uslov za posredovanje u širem smislu, jer bi u suprotnom, protekom roka za ovo pravno sredstvo nastupila pravnosnažnost rešenja i opet bismo se vratili na napred opisani problem uskog predmeta posredovanja koje se svodi na način sprovođenja izvršenja. Vremenski "prozor mogućnosti" za posredovanje je u ovom slučaju između podnošenja prigovora i donošenja odluke suda po prigovoru, kreće se od mesec dana i nekoliko meseci.

Motivacija za stranke u postupku za posredovanje u ovim predmetima, može se pronaći pre svega u nastojanju da se izbegne parnica. Naime, rezultat podnošenja prigovora protiv rešenja o izvršenju na osnovu verodostojne isprave, po pravilu je odluka nadležnog sudskog veća da se postupak nastavlja kao parnični postupak povodom prigovora protiv platnog naloga. Kako parnica donosi dalje odlaganje naplate potraživanja i pravnu neizvesnost u pogledu njenog mogućeg ishoda, poverilac može da prihvati posredovanje radi izbegavanja takvog scenarija. Dužnik, s druge strane, takođe ima razloge za izbegavanje parnice, pre svega zbog novih troškova koje donosi protek vremena i zatezna kamata, a naročito parnični troškovi, kao što su troškovi advokata ili eventualna veštačenja, koji u komunalnim stvarima mogu biti značajno veći od glavnice duga. Prema tome, na opisani način, javlja se mogućnost da se posredovanjem u izvršenom postupku rasprave suštinski sporna pitanja između stranaka i time supstituiše parnica. Naravno, ishod tog posredovanja nije sporazum stranaka u samom izvršnom postupku, već izvan njega, sa novim obračunom dugovanja ili "reprogramom" obaveza dužnika. U sklopu tog sporazuma, izvršni poverilac bi se obavezao da povuče predlog za izvršenje u tom postupku, s obzirom na procesnu mogućnost da to učini i posle pravnosnažnosti rešenja o izvršenju, a ostala bi mogućnost prinudne naplate preostalog nespornog duga u eventualnom novom postupku.

Možemo razmotriti još jednu mogućnost za obezbeđivanje dodatne bitne motivacije za izvršnog poverioca, a to je da ishod posredovanja bude izvršna isprava, koja bi zamenila verodostojnu ispravu. Prema pravilima izvršnog postupka, svojstvo izvršne isprave se priznaje i sporazumu o rešavanju spora putem posredovanja, koji ispunjava uslove određene zakonom kojim se uređuje posredovanje u rešavanju sporova. Uslovi punovažnosti takvog sporazuma, propisani merodavnim Zakonom o posredovanju u rešavanju sporova, predviđaju da takav sporazum sadrži izjavu dužnika kojom pristaje da poverilac može neposredno pokrenuti postupak prinudnog izvršenja dospelog potraživanja (klauzula izvršnosti) i da su potpisi strana i posrednika overeni od strane suda ili javnog beležnika. Pored toga, predviđeno je da se neće dozvoliti prinudno izvršenje sporazuma ako njegovo zaključenje nije dozvoljeno, ako je sporazum suprotan javnom poretku, nije podoban za izvršenje ili je predmet izvršenja nemoguć. Kako je reč o potraživanjima za komunalne i srodne usluge, na koja se ne odnose zabrane ili ograničenja raspolaganja za stranke niti postoje druga ograničenja prema javnom poretku, samim tim preostaju formalni zahtevi punovažnosti takvog sporazuma, pre svega overa potpisa učesnika u posredovanju, poverioca i dužnika, kao i javnog izvršitelja koji je imao ulogu posrednika. Prema tome, ova mogućnost ostaje tema za razmišljanje, pre svega u svetlu prakse komunalnih preduzeća, javnih izvršitelja, ali i javnih beležnika, da prihvate ovakvu mogućnost, koja bi dala značajan podsticaj posredovanju u izvršenju.

Međutim, kada se prođu navedene procesne i formalne uslovljenosti, preostaje niz faktičkih pitanja. Kako i po kojim pravilima ili metodologiji postupa javni izvršitelj u posredovanju? Ko i kako uopšte inicira posredovanje u izvršenju? Kakve su tehnike i veštine potrebne javnim izvršiteljima? Kako obezbediti spremnost i želju stranaka za učešće u posredovanju?

Posredovanje je postupak, bez obzira na naziv, u kojem strane dobrovoljno nastoje da sporni odnos reše putem pregovaranja, uz pomoć jednog ili više posrednika, koji stranama pomaže da postignu sporazum. Ova definicija je preuzeta iz Zakona o posredovanju u rešavanju sporova, upućuje na suštinsko određenje posredovanja. S druge strane, citirana odredba čl. 137. Zakona o izvršenju i obezbeđenju ne upućuje na primenu pravila ovog posebnog zakona, niti sadrži uslove za sprovođenje posredovanja, kao ni pravni osnov za podzakonski akt kojim bi se detaljnije uredio način ili pravila postupanja. Može se zaključiti da je posredovanje u izvršenju u potpunosti neformalnog karaktera, da nije "postupak u postupku", već da postupanje javnog izvršitelja prilikom sprovođenja posredovanja ima svojstvo radnje koju preduzima u izvršnom postupku.

U pogledu preduslova za preduzimanje posredovanja, potrebno je da stranke budu upoznate da uopšte postoji takva mogućnost, i koji je osnovni cilj posredovanja – namirenje potraživanja poverioca. Kako je reč o neformalnom postupanju, posredovanje može biti inicirano zahtevom ili predlogom bilo koje stranke, bez posebne forme, uključujući usmenu molbu. Uloga javnog izvršitelja bi bila da upozna stranke sa mogućnošću posredovanja, naročito kada proceni da postoji prostor za to i uoči mogući predmet za posredovanje, ali svakako nije dužan da ga samostalno inicira ili pokrene. Dokumentovanje sprovedenih radnji i ostvarenih koraka bi se obezbedilo službenim beleškama javnog izvršitelja u predmetu izvršenja.

Kada je reč o načinu, metodologiji i tehnikama, jasno je da javni izvršitelji nisu specijalizovani medijatori. Uostalom, zakonska odredba ne zahteva da ispunjavaju propisane uslove za posrednika, predviđene Zakonom o posredovanju u rešavanju sporova. Suprotno tumačenje bi podrazumevalo da svi javni izvršitelji imaju dozvolu za posredovanje, jer je dužnost posredovanja propisana za sve javne izvršitelje, što je apsurdno i podrazumevalo bi dodatni formalni zahtev za obavljanje te delatnosti koji nije zakonom eksplicitno propisan. Međutim, potrebno je svakako obezbediti odgovarajuću stručnu i tehničku podršku, pre svega putem obuke, izrade odgovarajućih vodiča ili priručnika, kako bi javni izvršitelji bili upoznati i mogli da koriste bazične tehnike posredovanja.

Ključne karakteristike posredovanja su dobrovoljnost stranaka, nepristrasnost i neutralnost posrednika, neformalnost u postupanju, hitnost, ali i poverenje učesnika u proces i posrednika. Obezbediti poverenje stranaka, naročito dužnika, u proces i u ulogu javnog izvršitelja kao nepristrasnog brokera, veliki je izazov. Posmatrano iz ugla izvršnog dužnika, javni izvršitelj deluje kao agent izvršnog poverioca, koji radi u ime i za račun poverioca. S druge strane, nije bitno drugačija ni percepcija izvršnog poverioca, koji se često u praksi obraća javnom izvršitelju kao nekakvom nalagoprimcu, dužnom da postupa po njegovim zahtevima i uputstvima. Neophodno je razumevanje da je javni izvršitelj organ postupka, imalac javnih ovlašćenja koja pored ostalog uključuju i dužnost posredovanja. Radi sprovođenja te dužnosti, potrebno je da javni izvršitelj utvrdi da li postoji takva mogućnost, da li je predmet uopšte podoban za posredovanje, da pruži strankama u postupku kanale komunikacije koji omogućavaju brzu, jednostavnu i pouzdanu razmenu informacija, i da ukaže na probleme i mogućnosti za njihovo rešavanje, na osnovu svoje stručne procene, poznavanja zakona i pravila postupka.

Konačno, javlja se i pitanje naplate troškova posredovanja. Prema važećoj Tarifi, ovakva stavka nije propisana, a kako je u pitanju radnja javnog izvršitelja u postupku, nesumnjivo ima opravdanja da bude tarifirana, posebno imajući u vidu njenu složenost, delikatnost i vreme koje takav angažman zahteva.

Umesto zaključka, može se konstatovati da je posredovanje u izvršenju, za sada, samo intrigantni zakonski institut, bez primene u praksi. Glavne prepreke na putu njegove primene su uzak procesni prostor za sporazumevanje stranaka u izvršnom postupku, nedostatak uputstava u pogledu načina, uslova i tehnika sprovođenja posredovanja od strane javnih izvršitelja, kao i nemogućnost naplate radnje posredovanja prema važećoj Tarifi. Prostor i potreba za posredovanje je naročito prisutna u izvršenjima na osnovu verodostojne isprave u komunalnim predmetima. Na kraju, javlja se potreba za većim stepenom interakcije između učesnika u postupku koja umanjuje ili ublažava konflikt, i kojim se obezbeđuje ne samo uspešnije i efikasnije sprovođenje izvršenja, nego i ublažavanje tereta i stresa koji takav postupak predstavlja za izvršnog dužnika, a to su sve benefiti uspešnog posredovanja.

Izvor: Vebsajt Otvorena vrata pravosuđa, Dušan Protić - Programski menadžer za unutrašnje tržište i konkurentnost Centra za evropske politike, 13.01.2021.